II GSK 972/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1130/13 w sprawie ze skargi [....] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2012 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz [...] 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. NSA/wyr.1 – wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1130/13, oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. I Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2009 r. udzielił [...] (dalej: spółka lub skarżąca) zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach o niskich wygranych w [...] Organ ustalił, że spółka niewykonywała działalności w w/w salonie gier na automatach w okresie od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2011 r., tj. na [...] miesięcy i [...] dni, następnie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] stycznia 2012 r. tj. na [...] miesięcy i [...] dni, a następnie od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r., tj. na [...] miesięcy i [...] dni. Minister Finansów, w związku z informacjami o kilkukrotnym niewykonywaniu przez spółkę działalności w salonie gier na automatach w [...] przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] maja 2009 r. na prowadzenie salonu gier. Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2012 r. - działając na podstawie - art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 dalej: Ordynacja podatkowa) w zw. z art. 3, art. 8, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr, 201, poz. 1540 ze zm. dalej: u.g.h.) - cofnął decyzję z dnia [...] maja 2009 r. udzielającą spółce zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy art. 129 ust. 1 u.g.h., do określenia terminu, na jaki podmiot prowadzący salon gier na automatach uprawniony jest do niewykonywania prowadzonej w nim działalności, stosuje się art. 59 pkt 4 u.g.h. Przepis ten wskazuje na prawo do maksymalnie 6 miesięcznego niewykonywania prowadzonej działalności. Okres sześciu miesięcy należy liczyć łącznie, tak aby przerwa w prowadzeniu działalności przez cały okres, na jaki została udzielona koncesja lub zezwolenie, nie była dłuższa niż dopuszcza to ww. przepis. Literalne brzmienie przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h. wskazuje na wolę ustawodawcy umożliwienia spółce zaprzestania lub niewykonywania działalności przez okres 6 miesięcy. Również wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, że okres ten należy liczyć łącznie, a tym samym sześciomiesięczna przerwa w wykonywaniu działalności dotyczy całego okresu, na jaki było udzielone zezwolenie. Orzekając na skutek odwołania spółki Minister Finansów decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że zaprzestanie lub niewykonywanie działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy (uprzednio [...] miesiące), prowadzi do sytuacji, iż spółka posiadająca zezwolenie podlegające ograniczeniom ilościowym, faktycznie nie wykonywałaby działalności objętej tym zezwoleniem, wykluczając możliwość prowadzenia takiej działalności również przez inne podmioty, które nie uzyskały takiego zezwolenia. Działalność w zakresie gier na automatach podlegała reglamentacji w postaci konieczności uzyskania zezwolenia i spełnienia przesłanek podmiotowo - przedmiotowych do jego udzielenia, a dodatkowo również podlegała ograniczeniom w zakresie dopuszczalnych limitów lokalizacyjnych. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję niewykonywania działalności objętej zezwoleniem, było stworzenie beneficjentowi zezwolenia prawa dającego możliwość niewykonywania tej działalności w ściśle określonych ramach czasowych, których przekroczenie może nastąpić również tylko w ściśle określonych w ustawie warunkach związanych z działaniem siły wyższej. W świetle powyższego organ nie podzielił stanowiska strony, że nie było podstaw do zastosowania art. 59 pkt 4 u.g.h. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. oddalił skargę spółki. Sąd I instancji wywiódł, że okres sześciu miesięcy na niewykonywanie działalności gospodarczej przez podmiot prowadzący salon gier należy liczyć tak, aby przerwa w wykonywaniu działalności przez cały okres, na jaki została udzielona koncesja lub zezwolenie, nie była dłuższa niż dopuszcza to przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. Również wykładnia celowościowa ww. przepisu wskazuje, że okres ten należy liczyć łącznie, a tym samym sześciomiesięczna przerwa w wykonywaniu działalności dotyczy całego okresu, na jaki było udzielone zezwolenie, a nie jedynie pojedynczego okresu niewykonywania działalności. Zdaniem WSA, zaprzestanie lub niewykonywanie działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, prowadziłoby do sytuacji, iż spółka posiadająca zezwolenie podlegające ograniczeniom ilościowym, faktycznie nie wykonywałaby działalności objętej tym zezwoleniem, wykluczając możliwość prowadzenia takiej działalności również przez inne podmioty, które nie uzyskały takiego zezwolenia. Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku interpretacji art. 59 pkt 4 u.g.h. fakt, iż 6 miesięczny okres zaprzestania lub niewykonywania prowadzenia działalności odnosi się do całego okresu, na jaki było udzielone zezwolenie, a zatem odnosi się on także do kilku przerw, które w sumie przekraczają ten okres. Powyższe z tego względu, że działalność w zakresie gier hazardowych jest szczególnego rodzaju działalnością podlegającą reglamentacji oraz ścisłemu nadzorowi i kontroli. Może być ona urządzana tylko na warunkach określonych w ustawie. Wprowadzone, w tym zakresie, ograniczenia mają na celu ochronę społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu i ochronę prawnie chronionych dóbr. Z tego też względu niemożliwe i niedopuszczalne jest zaaprobowanie rozwiązań, które mają na celu obejście przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie zasad i warunków urządzania gier hazardowych. Nie jest to do zaakceptowania zarówno z uwagi na zasadę państwa prawa, jak również ze względu na ochronę interesu publicznego i społecznego. W ocenie WSA każdorazowe niewykonywanie przez spółkę działalności nie było dłuższe niż 6 miesięcy. Nie zmienia to jednak faktu, iż łączny okres niewykonywania działalności był dłuższy niż okres dopuszczony przez art. 59 pkt 4 u.g.h. Sąd uznał, że przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach nie zależy od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci zaprzestania działalności lub jej niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej, a taki stan rzeczy w niniejszej sprawie nie zachodzi. II Skargę kasacyjną złożyła spółka zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (.Dz. U. z 2012 r., poz 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie art. 59 pkt 4 u.g.h. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okres (liczba pojedyncza) zaprzestania lub niewykonywania działalności dłuższy niż 6 miesięcy, w rozumieniu cytowanego przepisu powinien być interpretowany jako suma wielu okresów (liczba mnoga) zaprzestania lub niewykonywania działalności rozdzielonych faktycznym wykonywaniem działalności, w ramach czasu, na jaki zostało udzielone zezwolenie; podczas gdy w świetle wykładni językowej brzmienie powołanej normy jest jasne i odnosi się do jednego, nieprzerwanego okresu zaprzestania lub niewykonywania działalności, a dodatkowo względy wykładni systemowej i umiejscowienie całego art. 59 u.g.h. jako przepisu precyzyjnie określającego zdarzenia, w których organ zezwalający jest zobligowany cofnąć zezwolenie w całości lub w części, wykluczają wykładnię rozszerzającą (domniemywanie czy też dorozumiewanie kompetencji organu do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia w całości lub w części). Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarty w niej zarzut okazał się usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarżąca nie podważa ustaleń stanu faktycznego. Wobec tego należy przyjąć, że zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny został ustalony przez organ w sposób prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 108/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 59 pkt 4 u.g.h. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okres zaprzestania lub niewykonywania działalności dłuższy niż 6 miesięcy, w rozumieniu cytowanego przepisu powinien być interpretowany jako suma wielu okresów zaprzestania lub niewykonywania działalności rozdzielonych faktycznym wykonywaniem działalności, w ramach okresu, na jaki zostało udzielone zezwolenie. Według autora skargi kasacyjnej wykładnia literalna art. 59 pkt 4 u.g.h. jest jasna i odnosi się do jednego, nieprzerwanego okresu zaprzestania lub niewykonywania działalności, a dodatkowo względy wykładni systemowej i umiejscowienie całego art. 59 u.g.h. jako przepisu precyzyjnie określającego zdarzenia, w których organ jest zobowiązany cofnąć zezwolenie w całości lub w części, wykluczają wykładnię rozszerzającą (domniemywanie, czy też dorozumiewanie kompetencji organu do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia w całości lub w części). Zgodnie z treścią art. 59 pkt 4 u.g.h. organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesję lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie zależy w żaden sposób od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 299/13). Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej. W rozpoznawanej sprawie kwestia "niewykonywania działalności", która łącznie wynosiła ponad [...] miesięcy nie jest między stronami sporna. Jak wynika bowiem z niekwestionowanego przez autora skargi kasacyjnej stanu faktycznego sprawy, skarżąca zawiesiła prowadzenie działalności w ww. salonie gier na automatach w okresie od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2011 r., następnie od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. oraz od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r. Natomiast kwestią sporną pozostaje, jak należy rozumieć pojęcie "okres dłuższy niż [...] miesięcy". Według Sądu I instancji wykładnia celowościowa art. 59 pkt 4 u.g.h., wskazuje, że okres ten należy liczyć łącznie, a tym samym sześciomiesięczna przerwa w wykonywaniu działalności dotyczy całego okresu, na jaki było udzielone zezwolenie, a nie jedynie pojedynczego okresu niewykonywania działalności objętej zezwoleniem. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego treść artykułu 59 pkt 4 u.g.h. nie daje uprawnienia do łączenia (sumowania) okresów niewykonywania działalności w przypadku wystąpienia przerwy w jej niewykonywaniu, polegającej na wznowieniu działalności. Stanowisko Sądu I instancji zawężające interpretację omawianego unormowania jedynie do wykładni celowościowej, nie zasługuje na aprobatę. Sąd I instancji - dokonując wykładni 59 pkt 4 u.g.h. - sięgnął bowiem jedynie do wykładni celowościowej, bez uwzględnienia zastosowania przede wszystkim wykładni literalnej (językowej). W doktrynie i judykaturze sformułowana została reguła określająca następującą kolejność różnych sposobów wykładni: wykładnia językowa, systemowa i wykładnia celowościowa. Jak stwierdzał wielokrotnie NSA w orzecznictwie - myśl zasady interpretatio cessat in claris - nie zawsze zachodzić będzie jednak konieczność użycia kolejno wszystkich tych sposobów, w szczególności nie będzie potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe, jeżeli już po zastosowaniu dyrektyw językowych, czy też językowych i systemowych, uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, to jest ustalić znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2000/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziła potrzeba sięgania przez organ i Sąd I instancji do wykładni celowościowej art. 59 pkt 4 u.g.h., z pominięciem wykładni językowej. Redakcja tego przepisu jest bowiem dostatecznie precyzyjna. Z językowego punktu widzenia treść przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h. jest jasna, gdyż ustawodawca w cytowanej normie odnosząc się do pojęcia "okres" posłużył się liczbą pojedynczą, nie zaś liczbą mnogą, co przecież wyraźnie mógł uczynić. Odwołując się zatem do wykładni językowej, mającej pierwszeństwo przed pozostałymi rodzajami wykładni pojęcie "okres" użyte w art. 59 pkt 4 u.g.h należy rozumieć jako wyodrębniony przedział czasowy, w którym coś jest wykonywane lub coś się dzieje, czas trwania czegoś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. S. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, W-wa 2003, str. 1236). Chodzi zatem o jeden okres nieprzerwanego zaprzestania lub niewykonywania działalności. Dopiero upływ ponad 6 miesięcy takiego nieprzerwanego jednego okresu zaprzestania lub niewykonywania działalności obliguje organ zezwalający do cofnięcia zezwolenia w całości lub w części. Wykładni językowej należy także dać prymat z uwagi na konsekwencje prawne wynikające z art. 59 pkt 4 u.g.h., tj. utratę zezwolenia poprzez jego cofnięcie w całości lub części. Z tego też względu powyższy przepis powinien być interpretowany ścieśniająco, nie zaś rozszerzająco, jak to uczyniono w sprawie. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że "okres dłuższy niż 6 miesięcy", o którym mowa w art. 59 pkt 4 u.g.h., jest terminem prawa materialnego. Sposób obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym oraz warunki ich dochowania zostały uregulowane w art. 12 Ordynacji podatkowej. W myśl postanowień art. 12 § 3 Ordynacji podatkowej, terminy materialne określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu miesiąca. Termin z art. 12 § 3 Ordynacji podatkowej jest unormowany jako określenie pewnego przedziału czasowego, wyznaczającego okres w czasie którego mogą być kształtowane prawa lub obowiązki podmiotów w ramach stosunku prawnego, określanego przez przepisy prawa materialnego. Upływ takiego terminu powoduje wygaśnięcie praw (obowiązków) o charakterze materialnoprawnym. W rozpoznawanym stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z trzema okresami niewykonywania przez skarżącą działalności w zakresie objętym zezwoleniem. Mając na uwadze reguły dotyczące obliczania terminów ustanowione w art. 12 O.p. żaden z wymienionych powyżej okresów nie był okresem sześciomiesięcznym, ani tym bardziej okresem dłuższym niż 6 miesięcy. Nie zachodziły zatem podstawy z art. 59 pkt 4 u.g.h. do cofnięcia skarżącej zezwolenia. Również wykładnia systemowa art. 59 pkt 4 u.g.h wskazuje, że brak jest wystarczających przesłanek do przyjęcia stanowiska Sądu I instancji oraz organu za prawidłowe. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 59 pkt 4 u.g.h. stronie przysługuje podmiotowe prawo do ochrony w zakresie kontroli legalności cofnięcia udzielonego zezwolenia (koncesji) na prowadzenie działalności w przedmiocie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Prawo to przejawia się w tym, że organ nie można cofnąć zezwolenia (koncesji) w całości lub części, jeżeli okres zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem (koncesją) jest krótszy niż 6 miesięcy. Przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. został umieszczony w Rozdziale 5 Koncesje, zezwolenia i zgłoszenia, w sposób szczegółowo regulujący kompetencje organu do udzielania i cofania tych uprawnień. Taka szczegółowa regulacja , że art. 59 ust. 4 u.g.h. nie może być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt. II GSK 1656/13). Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że niezgodna z wykładnią literalną i systemową jest taka interpretacja art. 59 ust. 4 u.g.h., według której dozwolone jest łączenie kilku okresów niewykonywania przez przedsiębiorcę działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przedzielonych okresami jej wykonywania tak aby łącznie przekraczały okres 6 miesięcy zobowiązując organ do cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przepis art. 59 ust. 4 u.g.h. nie może być bowiem interpretowany rozszerzająco. Zastosowanie tego przepisu do trzech różnych okresów niewykonywania działalności przez przedsiębiorcę, rozdzielonych okresem jej wykonywania i ich złączenie tak, aby powstał okres dłuższy niż 6 miesięcy, jest w istocie dokonaniem wykładni rozszerzającej tego przepisu. Nie bez powodu ustawodawca użył w tym, przepisie pojęcia "okres" w liczbie pojedynczej, nie zaś w mnogiej, odnosząc tym samym to pojęcie do pojedynczego okresu niewykonywania działalności objętej zezwoleniem. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, zatem działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę uchylając obie decyzje Ministra Finansów. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.