I OSK 281/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1016/14 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu działki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Gminy Miejskiej Kraków i uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie zwrotu działki. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Starosta Krakowski orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. [...]ha, powstałej z podziału działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...], na rzecz Z. K. w całości, zobowiązując ją jednocześnie do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 7243,42 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Jednocześnie organ orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. [...]ha, powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] na rzecz Z. K. Organ ustalił, że zwracana nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z tym zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawczyni. W odniesieniu zaś do działki nr [...], z uwagi na fakt, że znajduje się ona w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...], organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu. Odwołanie od ww. decyzji w części orzekającej o zwrocie działki nr [...] oraz rozliczeniach z tytułu jej zwrotu (pkt 1, 2, 3 sentencji decyzji) złożyła Gmina Kraków, podnosząc m.in., że faktycznie objęta niniejszym postępowaniem działka znajduje się poza linią zaznaczoną na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1970 r., lecz analiza tego dokumentu wskazuje, że działka nr [...] znajduje się w części bezpośrednio przy tej linii, w terenie położonym pomiędzy ul. [...], a planowanymi budynkami zakładu. Na tym obszarze zaplanowano w dacie wywłaszczenia dwa wjazdy do zakładu, powiązane z układem dróg wewnętrznych na terenie tego obiektu. Wjazdy te przebiegać miały po terenie działki aktualnie oznaczonej nr [...]. Na planie widoczny jest także zarys budynku oznaczony nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżone punkty 1, 2 i 3 decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego sporna nieruchomość znajduje się poza obszarem wyznaczonym granicami decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], zatem na zwracanej obecnie działce nr [...] nie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy wskazał także, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n., a uprawnienia strony w takim postępowaniu przysługują również podmiotom, którym do nieruchomości wywłaszczonej przysługuje prawo użytkowania wieczystego oraz w związku z art. 138 również zarządcy nieruchomości, użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. Przymiot strony w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest od posiadania tytułu prawnego do tej nieruchomości. Stronami takiego postępowania będą zatem poza poprzednim właścicielem nieruchomości (jego spadkobiercami) i aktualnym właścicielem nieruchomości, również osoby posiadające prawnorzeczowy lub obligacyjny tytuł do tej nieruchomości, którym również przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Interes prawny do udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w charakterze strony nie przysługuje najemcom lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na zwracanej obecnie działce nr [...]. Należy rozróżnić sytuację, w której nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot stanowi przedmiot umowy najmu (wówczas najemca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny, by być stroną postępowania o jej zwrot, skoro w razie ostatecznego zwrotu tej nieruchomości po upływie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna, jego prawo najmu tej nieruchomości wygasa z mocy prawa), od sytuacji, w której przedmiotem najmu nie jest konkretna nieruchomość, a jedynie lokal mieszkalny znajdujący się w budynku posadowionym na tej nieruchomości. Podmiotom, które zawarły umowę najmu lokalu mieszkalnego, przysługują jedynie uprawnienia kształtowane odpowiednimi zapisami umowy najmu oraz przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, jednak każdorazowo odnoszącymi się do przedmiotu omawianego stosunku prawnego, którym jest jedynie prawo do korzystania z konkretnego lokalu mieszkalnego. Powyższe nie wiąże się z powstaniem dla osoby korzystającej z takiego prawa tytułu prawnego do udziału w postępowaniu o zwrot danej nieruchomości. Brak było zatem podstaw do kierowania decyzji organu I instancji do najemców lokali mieszkalnych w budynku położonym przy ul. [...]. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Kraków. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.n. W myśl bowiem poglądu wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2003 r. (OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, Prok.i Pr.-wkł. 2003/12/41, Wokanda 2004/1/23, Glosa 2003/12/40, Palestra 2004/9-10/228, M.Prawn. 2003/22/1011), najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 ust. 2 u.g.n.). Z poglądu tego jednoznacznie wynika, że status strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości przysługuje także najemcy lokalu znajdującego się na nieruchomości, której dotyczy postępowanie o zwrot, a nie jak błędnie przyjął organ II instancji - wyłącznie najemcy nieruchomości podlegającej zwrotowi. Tak więc pozbawienie statusu strony i rozpoznanie odwołania bez udziału najemców lokali znajdujących się na nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, a którym status strony trafnie przyznał organ I instancji, stanowi uchybienie, które skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. W przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało (i ewentualnie jaki) wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie część stron, bez swojej winy, została pozbawiona udziału w postępowaniu przez organ II instancji, a rozstrzygnięcie tego organu powodowałoby negatywne konsekwencje dla tych podmiotów. Jednocześnie Sąd nie dokonał merytorycznej oceny pozostałych zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2014 r. skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji naruszył art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 ust. 2 u.g.n. i wystąpiła tzw. podstawa wznowieniowa, będąca odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że szczegółowe regulacje dotyczące legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte są w art. 136 ust. 3 u.g.n., z treści którego wynika, że stronami w takim postępowania są z jednej strony poprzedni właściciel (jego spadkobierca), a z drugiej właściciel aktualny w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości. Ponadto uprawnienia strony przysługują również użytkownikowi wieczystemu oraz na podstawie art. 138 ust. 2 - określonym tym przepisem podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości o charakterze prawnorzeczowym lub obligacyjnym, zarządcy nieruchomości, użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. Jednakże w ocenie autora skargi kasacyjnej interes prawny do udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w charakterze strony nie przysługuje najemcom lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na zwracanej nieruchomości. Należy rozróżnić bowiem dwie sytuacje. Jeśli nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania o zwrot stanowi przedmiot umowy najmu, to najemca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny, by być stroną postępowania o jej zwrot. W razie bowiem ostatecznego zwrotu tej nieruchomości po upływie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna, jego prawo najmu tej nieruchomości wygasa z mocy prawa. Jeśli jednak przedmiotem najmu nie jest konkretna nieruchomość, a jedynie lokal mieszkalny znajdujący się w budynku na niej posadowionym, to podmiotom, które zawarły umowę najmu lokalu mieszkalnego, przysługują jedynie uprawnienia kształtowane odpowiednimi zapisami umowy najmu oraz przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, każdorazowo odnoszącymi się do przedmiotu omawianego stosunku prawnego, którym jest jedynie prawo do korzystania z konkretnego lokalu mieszkalnego. Powyższe nie wiąże się natomiast z powstaniem dla osoby korzystającej z takiego prawa tytułu prawnego do udziału w postępowaniu o zwrot danej nieruchomości. Brak było zatem podstaw do kierowania decyzji w sprawie zwrotu do najemców lokali mieszkalnych w budynku położonym przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut postawiony wyrokowi Sądu I instancji opiera się na jednym wyłącznie argumencie. Mianowicie autor skargi kasacyjnej rozróżnia sytuację prawną najemcy nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot, od sytuacji prawnej najemcy lokalu mieszkalnego znajdującego się na wywłaszczonej w przeszłości nieruchomości. W jego opinii temu pierwszemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a temu drugiemu już nie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozróżnienie takie jest nieuprawnione. W myśl art. 138 ust. 2 u.g.n. najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Na bazie tego przepisu orzecznictwo sądowe wykształciło niekwestionowaną zasadę, że najemcy nieruchomości, której dotyczy żądanie zwrotu, są stroną tego postępowania. Wynik postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości dotyka bowiem bezpośrednio sytuacji prawnej najemcy takiej nieruchomości, skoro z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, najem wygaśnie. Aczkolwiek stosunek obligacyjny w postaci umowy najmu nie może niweczyć prawa poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu, gdyż zwrotowi podlega również nieruchomość wynajęta, to jednak najemcy w toku postępowania mogą wykazywać, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W tym przejawia się interes prawny najemcy do występowania w postępowaniu o zwrot nieruchomości w charakterze strony. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem poglądy zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2002 r., III RN 128/02, oraz argumentację wynikającą z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., OPS 6/03 (ONSA 2004 r. Nr 1, poz. 10), a także wyrokach NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 93/09 i z dnia 10 września 2014 r., I OSK 244/13, z których jasno wynika, że najemca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o jej zwrot na prawach strony. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy chodzi o najemcę nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu, czy o najemcę lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku na tej nieruchomości. Zarówno przedstawione orzecznictwo sądowe, jak Sąd w składzie niniejszym, nie dokonują takiego rozróżnienia, choć autor skargi kasacyjnej kładzie na to główny nacisk w swojej argumentacji. Nie opiera jej jednak na przesłankach prawnych, a jedynie prezentuje nieuargumentowany pogląd, który nie ma oparcia w przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi żadnych prawnych argumentów, by rozróżniać sytuację procesową najemcy nieruchomości, od najemcy lokalu mieszkalnego na tej nieruchomości. Oczywiste jest bowiem, że zgodnie z zasadą superficies solo cedit budynek, w którym znajdują się lokale mieszkalne, musi zostać zwrócony wraz ze zwracaną nieruchomością. Umowy najmu tych lokali wygasną w ciągu trzech miesięcy, od kiedy decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. Zatem najemcy tych lokali mają interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zatem najemcy lokali w budynku przy ul. [...] w Krakowie nie byli stronami postępowania odwoławczego i nie doręczono im decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję Starosty Krakowskiego o zwrocie nieruchomości, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaszła podstawa uchylenia decyzji określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.