I OSK 244/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zespołu Elektrowni [...] S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1209/12 w sprawie ze skargi Zespołu Elektrowni [...] S.A. z siedzibą w N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Zespołu Elektrowni [...] S.A. z siedzibą w N. kwotę 1639,37 zł. (tysiąc sześćset trzydzieści dziewięć złotych, 37 groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1209/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zespołu Elektrowni [...] S.A. w N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie o zwrot nieruchomości. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Starosta N. orzekł o: 1) zwrocie M. B. nieruchomości położonej w N., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0935 ha, nr księgi wieczystej [...], stanowiącej dotąd własność Skarbu Państwa, 2) ustaleniu zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu opisanej wyżej nieruchomości w wysokości 0 zł, 3) tym, że decyzja ostateczna stanowić będzie podstawę dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz księdze wieczystej. W jej motywach organ I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 8 października 1998 r. M. B. zwróciła się o zwrot wyżej opisanej nieruchomości, którą imieniem Skarbu Państwa nabyła Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w Krakowie umową z dnia [...] września 1978 r. opartą o przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wraz z zabudowaniami. Działka przeznaczona była pod zbiornik wodny, zgodnie z decyzją lokalizacyjną Powiatowej Rady Narodowej w N. T. z dnia [...] czerwca 1973 r. Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1997 r. została zawiązana jednoosobowa spółka akcyjna Skarbu Państwa o nazwie Zespół Zbiorników Wodnych [...], a aneksem do tej umowy określono aport rzeczowy stanowiący własność Skarbu Państwa, w skład którego wchodziła m.in. działka nr [...], na pokrycie kapitału zakładowego. Jak wynikało z oględzin i notatki z dnia 14 czerwca 1999 r. działka ta nadal jest zabudowana domem mieszkalnym. Natomiast oględziny przeprowadzone w dniu 5 kwietnia 2004 r. wykazały brak zabudowy działki. Zdaniem organu cel wywłaszczenia "pod zbiornik wodny" w istocie zmierzał do usunięcia zagrożenia podtopienia i osuwania się ziemi w związku z budową zbiornika wodnego. Jednakże takiego zagrożenia w stosunku do zabudowań usytuowanych na przedmiotowej nieruchomości nie stwierdzono. Zdaniem organu skoro nie rozpoczęto żadnych prac związanych z wywłaszczeniem w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to nieruchomość ta nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z tym zachodziła przesłanka zbędności określona w art. 136 ust. 3 tej ustawy uzasadniająca jej zwrot na rzecz wnioskodawczyni. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka akcyjna Zespół Elektrowni [...]. Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W jej uzasadnieniu wskazał, że odwołująca się – poprzednio Zespół Zbiorników Wodnych [...] S.A. - nie jest właścicielem spornej działki, gdyż nie doszło do przeniesienia własności na jej rzecz. Skarb Państwa jedynie zobowiązał się do przeniesienia własności przedmiotów aportu na mocy aneksu z dnia [...] grudnia 1997 r. do umowy powołania spółki z dnia [...] listopada 1997 r. Aport ten objęty został wykazem bez określenia numerów ewidencyjnych lub ksiąg wieczystych. Zobowiązanie to nie zostało dotąd spełnione. Zatem, mimo iż odwołująca się włada tą nieruchomością i posiada roszczenie o przeniesienie własności m.in. tej działki, to nadal stanowi ona własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta nie rodzi po stornie odwołującej się interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. warunkującego przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu przedmiotowej działki. Interes ten ma charakter materialnoprawny, a właściwe przepisy przyznają prawo strony w postępowaniu zwrotowym poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym oraz obecnemu właścicielowi i podmiotom, którym do nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy lub obligacyjny. Brak przymiotu strony uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (błędnie określonego jako art. 138 § 3 K.p.a.). Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Zespół Elektrowni [...] S.A. w N., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 136 § 3 i art. 138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez zawężenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu zwrotowym, a tym samym uchybienie przepisowi art. 28 K.p.a. W ocenie strony skarżącej, postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego jej właściciela nie mogło zostać umorzone, gdyż skarżąca jest następczynią prawną Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w Krakowie, na rzecz której nieruchomość wywłaszczono, a która uzyskała pozwolenie wodnoprawne. Skarżąca przejęła jej obowiązki, a nieruchomości będące przedmiotem aportu znajdują się w jej posiadaniu, które nosi cechy posiadania samoistnego, rodzącego interes prawny warunkujący przymiot strony w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił pogląd organu odwoławczego i zważył, iż skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie wyłącznie ze stosunku obligacyjnego wynikającego ze zobowiązania Skarbu Państwa przeniesienia aportem własności przedmiotowej nieruchomości na jej rzecz. Tymczasem przepis art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu ani aktualny stan posiadania ani zamiar przeniesienia własności spornej działki nie wypełnia dyspozycji tego przepisu i nie daje skarżącej skutecznego prawa do złożenia odwołania w sprawie. Wojewoda trafnie zinterpretował też przepisy art. 136 ust. 3 i art. 138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wedle których stroną postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest poprzedni jej właściciel lub jego spadkobiercy oraz aktualny jej właściciel, jak też podmioty, którym służy do niej tytuł prawny wynikający ze stosunków prawnorzeczowych lub obligacyjnych. Faktyczne władztwo skarżącej spółki nad sporną nieruchomością nie daje tego uprawnienia. Dlatego uznał, iż zasadnie organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. Reprezentantem Skarbu Państwa w sprawie jest właściwy starosta. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej Zespół Elektrowni [...] S.A. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 i art. 138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż krąg stron postępowania zwrotowego w nich uregulowany jest zamknięty, nadto że stroną postępowania o zwrot nieruchomości objętej żądaniem w sprawie nie może być skarżąca spółka, mimo że przysługuje jej tytuł prawny wynikający ze stosunku obligacyjnego łączącego ją ze Skarbem Państwa, który w zamian za udziały (akcje) objął ją aportem, wreszcie że posiadanie tej nieruchomości nie ma znaczenia dla ustalenia przymiotu strony tej spółki, a w konsekwencji błędne zastosowanie tych przepisów i wadliwe oddalenie skargi. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaprezentował pogląd, że niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego było konsekwencją ich błędnej wykładni. Dalej dowodził, iż skarżąca będąc posiadaczem nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, włada nią jak właściciel, przeto przysługują jej prawa strony w postępowaniu zwrotowym. Powołując się na poglądy judykatury podkreślił, iż posiadanie może być traktowane jako prawo rzeczowe, które rodzi uprawnienia strony. Jego zdaniem istniejący stosunek obligacyjny względem tej nieruchomości stwarza dla niej interes prawny warunkujący przymiot strony. Stosunek ten wynika ze stosunku łączącego ją ze Skarbem Państwa zobowiązanym do realizacji aportu obejmującego tę nieruchomość w zamian za udziały (akcje) w spółce. Korzystanie z nieruchomości jest jego konsekwencją, której niepodobna pominąć w ocenie całokształtu okoliczności sprawy. Krąg podmiotów będących stronami postępowania zwrotowego nie jest zamknięty, toteż nie sposób wykluczyć z niego skarżącej. Zatem wyrok ten uważał organ za wadliwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Na wstępnie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Przesłanek nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego. Oznacza to po pierwsze, że stan faktyczny ustalony przez Sąd meriti nie jest kwestionowany i wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny, po wtóre, że nie ma uchybień procesowych, zatem ewentualna zasadność tej podstawy może prowadzić do rozpoznania skargi przez ten Sąd. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, że generalnie naruszenie przepisu art. 28 K.p.a. winno być ujmowane w ramach zarzutu mieszczącego się w podstawie uchybień przepisom prawa materialnego, gdyż interes prawny warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wyprowadza się z przepisu prawa materialnego. Tego rodzaju interes jest określany w piśmiennictwie i judykaturze - w uproszczeniu - jako wywodząca się z konkretnych przepisów prawa materialnego instytucja o charakterze obiektywnym, nabierająca cech uprawnienia lub obowiązku; twierdzi się, że jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu, a jego cechami jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie (tak J. Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 2008 r., str.231, por. też T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 213-214, i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11, z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2405/11, publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Konsekwencją takiego ujęcia tej kwestii jest zresztą przyjmowany zwykle skutek wynikający z braku tego interesu w postaci umorzenia postępowania administracyjnego (odwoławczego) (p. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98,ONSA z 1999 r. nr 4, poz. 119, która nadal zachowała swą aktualność – p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 905/11, publ. jw.). Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia. Trafnie wywodzi się w sprawie, że tego rodzaju interes prawny w postępowaniu zwrotowym ma poprzedni właściciel, a także obecny właściciel spornej nieruchomości, oraz podmioty, którym służy inne rzeczowe bądź obligacyjne prawo do niej. Pogląd ten został wyrażony na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można wszak nie dostrzegać ogólnej regulacji procesowej w zakresie legitymacji procesowej, czyli uprawnienia do bycia stroną każdego postępowania administracyjnego służącego podmiotom wykazującym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wywodzący się z innych źródeł. Praktyka, z brzmienia przepisu art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyprowadziła wynikający z interesu prawnego przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości zarządcy, użytkownika, najemcy, dzierżawcę, biorącego w użyczenie nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, jak też najemcę lokalu znajdującego w posadowionym na niej budynku (p. przykładowo wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1096/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 93/09, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 519/05, i cytowane tamże orzecznictwo, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oparty on został na przekonaniu o tym, że wynik postępowania zwrotowego oddziałuje na prawa i obowiązki tych podmiotów, którym służy tytuł prawnorzeczowy bądź obligacyjny do spornej nieruchomości. To stanowisko obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela. A jeśli tak, to tę ideę można rozciągnąć na inne podmioty, których interes prawny wynika z podobnego tytułu (por. regulację np. dotyczącą ogrodów działkowych – w tym art. 24 nieobowiązującej już ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) oraz poglądy judykatury i doktryny sformułowane na tym tle). Faktyczne władanie, czy posiadanie nieruchomości może mieć różnorodne podłoże, które każdorazowo, indywidualnie powinno być badane i oceniane pod kątem uprawnień procesowych. W niniejszej sprawie skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny wyrażający się w posiadaniu spornej nieruchomości m.in. z następstwa prawnego podmiotu wykonującego dotąd w imieniu Skarbu Państwa, na rzecz którego wywłaszczona tę nieruchomość, działania władcze, nadto z posiadania wynikającego ze zobowiązania Skarbu Państwa do wniesienia jej aportem do spółki na pokrycie kapitału zakładowego. Z powyższego wynika, że posiadanie to ma niejako większą moc niż "zwykłe" władanie, które jest tylko jednym z elementów prawnie chronionego posiadania. Trzeba wszak zważyć, iż po myśli art. 306 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.) wniesienie wkładów na pokrycie kapitału zakładowego jest jedną w wymaganych czynności prowadzących do zawiązania spółki akcyjnej. Może to nastąpić poprzez wniesienie aportu rzeczowego, które do czasu wykonania ma postać zobowiązania, wszak czynność ta ma podstawowe znaczenie dla powstania spółki. Przeto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tę sprawę rodzi istotny z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy stosunek obligacyjny wyróżniający interes prawny skarżącej spółki w niniejszej sprawie, co prawda niedotyczący bezpośrednio spornej nieruchomości, lecz analiza przyczyn tego stanu rzeczy uprawniania do konkluzji, że wynik sprawy zwrotowej dotyczy jej sytuacji prawnej względem tej nieruchomości. Trzeba również mieć na uwadze, że zobowiązanie do wniesienia aportu zostało połączone z wydaniem nieruchomości, a skarżąca spółka jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, toteż należy przyjąć, iż posiadanie to ma charakter posiadania samoistnego, czyli władania jak właściciel. Kwestia wiary nie ma tu większego znaczenia. Zdaniem obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego posiadanie w czystej formie, mimo iż nie ma charakteru typowego prawa rzeczowego, gdyż powszechnie i w sposób utrwalony jest uznawane za stan faktyczny, to jednak w realiach niniejszej sprawy może być uznane za wynik stosunku prawnorzeczowego skutkującego przymiotem strony. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1601/12 (publ. jw.) i należy je podzielić. Z tych przyczyn zaskarżony wyrok nie mógł się ostać, a skoro naruszenia prawa miały charakter materialnoprawny, Sąd Kasacyjny uprawniony był do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z wyłożonych powodów okazała się ona również chybiona. Zatem podlegała uchyleniu. Co mając na względzie, na zasadzie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepisy art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a. Na koszty te składają się: 200 zł wpisu od skargi, 100 zł opłaty za sporządzenie uzasadnienia wyroku, 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej oraz 420 zł z tytułu opłat za czynności adwokackie za obie instancje (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r., poz. 490) i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Nie uwzględniono żądania przyznania wynagrodzenia w poczwórnej wysokości, gdyż nie było to uzasadnione nakładem pracy pełnomocnika i charakterem sprawy. Do kosztów wliczono udokumentowane wydatki w kwotach 187, 22 zł za I instancję i 615,15 zł za II instancję. Nie uwzględniono pozostałych wydatków, gdyż ich poniesienie nie zostało udowodnione. W konsekwencji tego rozstrzygnięcia organ II instancji rozpatrzy merytorycznie odwołanie od decyzji starosty n. z dnia 15 listopada 2011 r. ----------------------- 7