VIII SA/Wa 504/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem znak [...] z 3 marca 2015 r. Wójt Gminy T. (dalej: Wójt, organ I instancji), działając na podstawie art. 101 § 1 i § 3, art. 124 i art. 125 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. W. (dalej: skarżący) orzekł o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i gazowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach: [...] i [...] oraz budowie zjazdu publicznego na działkach o numerach: [...],[...],[...] w miejscowości R. N., gmina T.. Uzasadniając podjęte postanowienie organ I instancji podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji wraz z załącznikami złożył P. L., prowadzący działalność pod firmą "[...]" P. L. z siedzibą w R. N. [...], gmina T.. W toku postępowania pełnomocnik skarżącego w dniu [...] stycznia 2015 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 k.p.a. z powodu braku rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji wymaganego do rozpatrzenia tej sprawy. Wójt podał, iż do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor dołączył prawomocną decyzję Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia (znak [...] z [...] marca 2014 r.), utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), znak [...], z dnia [...] maja 2014 r. oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 723/14 w sprawie ze skargi skarżącego odmawiające wstrzymania wykonania ww. decyzji Kolegium. W ocenie organu I instancji, złożenie skargi do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie stanowi podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania, gdyż zagadnienie wstępne, za jakie należy uznać ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji, zostało prawomocnie rozstrzygnięte i może stanowić podstawę rozstrzygania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o orzeczenie co do istoty sprawy. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wydane, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 269 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że wydana przez Wójta decyzja znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest decyzją prawomocną i jako taka nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż zagadnienie wstępne zostało "prawomocnie rozstrzygnięte", podczas gdy o prawomocności decyzji wydanej przez organ decyduje brak możliwości wystąpienia na drogę sądowoadministracyjną lub uzyskanie wyroku sądowego, od którego nie przysługuje środek odwoławczy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż nie istnieje jeszcze prawomocne orzeczenie sądowe, a zatem decyzja z [...] marca 2014 r. nie nosi waloru trwałości i nie może być uznana za prawomocną zgodnie z art. 269 k.p.a. Skarżący podał, iż decyzje prawomocne to takie, które zostały utrzymane w mocy w postępowaniu sądowym, a więc od których skargę oddalono czy odrzucono, a także takie, które nie zostały zaskarżone w tym postępowaniu z uwagi na brak kontroli sądowej, bądź upływ terminu (Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; M. Jaśkowska, A. Wróbel; LEX 2014). Decyzja środowiskowa wydana przez Wójta [...] marca 2014 r. nie jest decyzją prawomocną, gdyż droga sądowoadministracyjna nie została jeszcze zakończona, a zatem nie można tej decyzji przypisać waloru prawomocności na gruncie przepisów postępowania administracyjnego. Stwierdził, iż wedle regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące wydanej przez Wójta decyzji środowiskowej nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Skoro decyzja środowiskowa nie jest jeszcze decyzją prawomocną, zatem rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie nosi znamion "prawomocnego przesądzenia" przez sąd, a dopiero takie prawomocne sądowoadministracyjne rozstrzygnięcie będzie stanowiło podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym, na tym etapie rozstrzygania przez Sąd prawidłowości decyzji środowiskowej nie istnieje przesłanka prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w tej sprawie winno być zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o wydanie decyzji środowiskowej. Postanowieniem znak [...] z [...] kwietnia 2014 r. Kolegium, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., orzekło o niedopuszczalności zażalenia. Wskazało, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazało, iż dopuszczalność zażalenia jest wyznaczona przesłankami podmiotowymi oraz przedmiotowymi. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia zażalenia przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność zaś zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (aktu, od którego przepisy prawa przewidują środek zaskarżenia w postaci zażalenia) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanki przedmiotowej dopuszczalności zażalenia, tj. k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jak wynika bowiem z art. 101 § 3 k.p.a. dotyczącego zaskarżalności postanowień, zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W toku postępowania związanego z zawieszeniem postępowania organ wydać może cztery rodzaje postanowień: o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. wymienia enumeratywnie dwa rodzaje zaskarżalnych postanowień: o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Brak jest aktualnie podstaw do uznania, iż poza postanowieniami wymienionymi w treści przepisu zaskarżeniu podlegają inne postanowienia w nim niewymienione, a w szczególności, że pod pojęciem postanowienia o zawieszeniu postępowania ustawodawca rozumiał również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w treści zaskarżonego postanowienia Wójt zawarł błędne pouczenie, że na postanowienie to przysługuje stronie prawo wniesienia zażalenia za jego pośrednictwem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 112 w związku z art. 126 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa wniesienia środka zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie oznacza to, że wadliwe pouczenie konwaliduje "naruszenie prawa" spowodowane tym pouczeniem. Skargę do sądu administracyjnego na powołane postanowienie złożył skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je rozstrzygnięcia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydane przez organ rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 112 w związku z art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w związku z brakiem podstaw do jego wniesienia, podczas gdy strona zgodnie z pouczeniem udzielonym w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. przez organ I instancji skutecznie odwołała się, co skutkowało brakiem rozpatrzenia zażalenia i zarzutów w nim podniesionych. Skarżący podał, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe. Przez błędne pouczenie co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego należy rozumieć błędne pouczenie zawarte w postanowieniu co do oznaczenia organu właściwego do rozpatrzenia środka prawnego, określenia terminu jego wniesienia albo trybu wniesienia środka prawnego. Za błędne pouczenie należy uznać także brak pouczenia. Na przepis art. 112 k.p.a. może powołać się strona, która zastosowała się do błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu. Dla wystąpienia skutku przewidzianego w tym przepisie nie jest zatem wystarczające, że w postanowieniu zawarto błędne pouczenie, lecz jest konieczne, aby strona zastosowała się do tego pouczenia. Strona nie jest także obowiązana do wykazania, że wskutek zastosowania się do pouczenia poniosła szkodę, czy też zastosowanie się do pouczenia wywołało inne niekorzystne dla niej skutki prawne. W przypadku, gdy postanowienie nie zawiera pouczenia co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że strona, która nie korzysta z przysługującego jej prawa odwołania, powództwa lub skargi, jest także adresatem gwarancji przewidzianej w tym przepisie. W przedmiotowej sprawie Kolegium błędnie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, ponieważ skarżący skorzystał z prawa, o którym organ I instancji pouczył skarżącego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien zatem rozpatrzyć sprawę pod kątem merytorycznym, a nie jedynie ograniczać się do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w myśl art. 134 k.p.a. Skarżący nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji w związku z błędem organu. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumenty prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.). Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a Kolegium przy jego podjęciu nie dopuściło się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, bowiem przepisy obowiązujące w dacie wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (postanowienie Wójta z [...] marca 2015 r.) nie przewidywały możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w toku instancji. Wyjaśnić należy, iż regulujący przedmiotową kwestię art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 11, poz. 18) nie dopuszcza wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis ten od dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Natomiast do dnia 10 kwietnia 2011 r. – z uwagi na ówczesne brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. – na każde postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony był pogląd, że sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" oznacza brak ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Stronom przysługiwało zatem zażalenie na każde z postanowień, które mogły być wydane w sprawie zawieszenia postępowania. Obecnie pojęcie to należy interpretować w sposób zawężający (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 452/13). Aktualne brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. pozwala bowiem na wnoszenie zażaleń wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie służy natomiast zażalenie na inne postanowienia związane z kwestią zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Jak wynika ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12 (publ.: cbois), obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, bowiem istotą nowelizacji tego przepisu było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, co też jest zgodne z wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. W świetle powyższego za nieuprawnione należy uznać zarzuty skargi, która z treści mylnego pouczenia skarżącego przez organ I instancji wywodzi dopuszczalność merytorycznej oceny przez organ odwoławczy kwestii dotyczącej zawieszenia postępowania. Wskazać przy tym należy, iż strona niezadowolona z wydanych w toku postępowania przed organem I instancji rozstrzygnięć procesowych - w przedmiocie odmowy zwieszenia (i podjęcia postępowania) nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.