II OSK 1310/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 531/15 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 531/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) oddalił skargę T. G. (dalej skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wyrok wydano na podstawie następujących ustaleń: Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy (dalej Prezydent) z [...] grudnia 2005 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2005 r.), zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono K. S. i S. S. (dalej inwestorzy) pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą funkcji na biurowo-mieszkalną i dobudowę pomieszczeń usługowo-produkcyjnych na działce nr ew. [...] obręb [...], ul. [...] w W. Pozwolenie na budowę zostało poprzedzone decyzją Prezydenta z [...] sierpnia 2005 r., nr [...], znak: [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2005 r.), ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku wraz ze zmianą funkcji na biurowo - mieszkalną i dobudowę pomieszczeń usługowo - produkcyjnych drobnej wytwórczości. Z tej decyzji wynika, że od strony północnej i południowej działki inwestycyjnej zostały określone nieprzekraczalne linie zabudowy, określone w załączniku graficznym tego rozstrzygnięcia. Ponadto w decyzji z [...] sierpnia 2005 r. ustalono m. in. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji - 0,38, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 12 m oraz geometrię dachu: płaską. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2014 r.), Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda), działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2005 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez GINB w rozstrzygnięciu z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2014 r. organ odwoławczy zaznaczył, że sporna inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą funkcji na biurowo - mieszkalną i dobudowie pomieszczeń usługowo - produkcyjnych. Projektowana rozbudowa i dobudowa nie spowoduje przekroczenia linii zabudowy, po realizacji kwestionowanego przedsięwzięcia powierzchnia zabudowy działki inwestycyjnej wyniesie 35,98% Ponadto, wysokość rozbudowywanego i dobudowywanego budynku wyniesie 11,50 m, a geometria dachu tego budynku będzie co do zasady płaska (przekrój A1 i A2). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego weryfikowaną decyzją wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie naruszać przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie) w szczególności § 12 (określającego odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13, 57 i 60 (dotyczących kwestii zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi), § 271 i następnych (regulujących kwestię sytuowania budynków zgodnie z zasadami bezpieczeństwa pożarowego). Wobec powyższego GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2005 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej pr.bud.). Zwracając uwagę na art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 pr.bud. GINB wskazał, że wprawdzie w nagłówkach wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji oraz dołączonego do niego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane wymienieni zostali obaj inwestorzy, to jednak pod tymi dokumentami podpis złożył wyłącznie S. S. Dlatego decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r., została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 pr.bud. Mając jednak na uwadze, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że K. S. jest współwłaścicielem działki inwestycyjnej nr ew. [...] oraz pismo K. S. z 23 października 2014 r. z którego wynika, że w postępowaniu dotyczącym tego pozwolenia na budowę S. S. działał również w jego imieniu, organ odwoławczy stwierdził, że opisane naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 pr.bud. nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, a tym samym nie nosi ono znamion rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, GINB wskazał, że z opisu technicznego istniejącej konstrukcji budynku wynika, że w części rozbudowywanej miał on dotychczas 2 kondygnacje naziemne, natomiast w wyniku planowanej rozbudowy i nadbudowy będzie on posiadał 3 kondygnacje naziemne. Tymczasem w myśl § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano pozwolenie na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od granicy. Organ podał, że na działce sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną od strony zachodniej nr ew. [...] istnieje budynek mieszkalny usytuowany nieregularnie ścianą skierowaną w kierunku do nieruchomości nr ew. [...]. Wprawdzie na projekcie zagospodarowania terenu nie zwymiarowano odległości tego budynku od granicy z działką inwestycyjną, jednakże mając na uwadze skalę mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu oraz porównanie usytuowania tych budynków organ stwierdził, że najbliższy fragment budynku znajduje w odległości ok. 2,5 m (tj. takiej samej jak nadbudowywany budynek od zachodniej granicy działki nr ew. [...]) od granicy z nieruchomością inwestycyjną (fragmentu, na której znajduje się nadbudowywana część budynku). Ponadto, w wyniku opisanej nadbudowy nie nastąpi przybliżenie budynku w kierunku działki sąsiedniej od strony zachodniej oraz nie przewiduje się powstania otworów okiennych w elewacji zachodniej istniejącej części budynku. Z projektu budowlanego kwestionowanego przedsięwzięcia nie wynika, aby została podniesiona rzędna terenu działki nr ew. [...] w ramach realizacji działki inwestycyjnej. Rzędna terenu działki nr ew. [...] jest większa niż działki inwestycyjnej. W skardze na decyzję z 30 grudnia 2014 r. T. G. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 3 pr.bud., przez uznanie, że zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu sporządzone niezgodnie z powyższymi przepisami, nie narusza rażąco prawa, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 12 rozporządzenia, przez uznanie, że naruszenie warunków technicznych wskazanych w tym przepisie nie ma wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, - art. 7 i 77 k.p.a., przez dokonanie błędnych i niepełnych ustaleń stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę z dnia 13 marca 2015 r. GINB wniósł o jej oddalenie. WSA podzielił stanowisko GINB, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2005r. o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt postępowania zwykłego wynika, że postępowanie to zostało wszczęte podaniem inwestorów z 1 kwietnia 2005 r. Dotyczyło ono wydania decyzji na rozbudowę budynku wraz ze zmianą funkcji na biurowo-mieszkalną oraz dobudową pomieszczeń usługowo produkcyjnych, na terenie działki nr [...] obr. [...], ul. [...] w W. Do podania załączone zostały wymagane dokumenty, tj. projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wymagane opinie i uzgodnienia. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] sierpnia 2005r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalająca m.in. warunki dla inwestycji objętej kontrolowanym w trybie nieważnościowym pozwoleniem na budowę na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby mające odpowiednie uprawnienia budowlane. Ponadto, do projektu dołączono oświadczenia projektantów K.C., A. S. oraz M. N. o tym, że projekt sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz z zasadami wiedzy technicznej. Analiza dokumentacji projektowej, stanowiąca załącznik do decyzji z [...] grudnia 2005 r. nie wykazała, aby w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Nie stwierdzono, aby przedsięwzięcie uchybiało rażąco ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy dotyczącym nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz w zakresie przeznaczenia budynku, powierzchni zabudowy, geometrii dachu i wysokości rozbudowywanego i dobudowywanego budynku. Brak było również podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Z akt sprawy wynika, że we wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością budowlaną w nagłówku wymieni zostali inwestorzy, jednak podpis pod tymi dokumentami złożył tylko jeden z nich – S. S. Z tego względu decyzja z [...] grudnia 2005 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. Z uwagi jednak na fakt, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że K. S. jest współwłaścicielem działki inwestycyjnej nr ew. [...] oraz pismo K. S. z 23 października 2014 r. z którego wynika, że w postępowaniu dotyczącym tego pozwolenia na budowę S. S. działał również w jego imieniu, zgodzić należało się z organem, że naruszenia tego nie można było uznać jako rażącego, takie uchybienie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Oceniając kwestionowaną decyzję pod kątem naruszeń wskazywanych przez skarżącego zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w skardze, WSA wskazał, że projekt zagospodarowania działki nie przewidywał podwyższenia terenu, co też stwierdzone zostało w wyroku. Z projektu budowlanego kwestionowanego przedsięwzięcia nie wynika, aby została podniesiona rzędna terenu działki nr ew. [...] w ramach realizacji działki inwestycyjnej. Działka inwestycyjna znajduje się na rzędnej terenu 33,57, natomiast działka będąca własnością m.in. T. G. oznaczona numerem ewidencyjnym [...] znajduje się na rzędnej 33,8. Zatem rzędna terenu działki nr ew. [...] jest większa niż działki inwestycyjnej. Dlatego zarzut podnoszony w skardze dotyczący nie naniesienia na projekcie zagospodarowania terenu rzędnych był nieuzasadniony i nie miał wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Kwestie związane z odstępstwami od projektu budowlanego i projektu zagospodarowania przestrzennego nie mogły być przedmiotem postępowania w ramach postępowania nieważnościowego. Dokonaną przez organ ocenę decyzji z [...] grudnia 2005 r. należało uznać za trafną. Organ wykazał, że stwierdzonego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. nie można było uznać za rażące naruszenie, w szczególności mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze wywołane tą decyzją. W skardze kasacyjnej z 6 kwietnia 2016 r. T. G. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z dnia 21 stycznia 2016 r., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię/niewłaściwe jego zastosowanie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud. przez uznanie, że nie narusza rażąco prawa zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu sporządzone niezgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud., - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. przez uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak podpisu jednego z inwestorów na wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd skoncentrowany był na sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstawach, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Określone w skardze kasacyjnej zarzuty nie okazały się jednak zasadne. WSA trafnie zwrócił uwagę na to, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z obowiązującą regulacją prawną i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że treść decyzji nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki, tj. jego oczywistość, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze wywoływane przez decyzję. Z tego powodu nie każde, naruszenie prawa może zostać uznane za rażące. Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, liberalna wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi. W świetle tych uwag, na uwzględnienie nie zasługiwały sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z przepisami pr.bud. WSA prawidłowo stwierdził, że GINB dokonał właściwej wykładni art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud., nie kwalifikując popełnionych przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 2005 r. uchybień w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Na temat naruszenia obu wskazanych regulacji prawnych WSA wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i zasadnie uznał, że zarzut dotyczący nienaniesienia na projekcie zagospodarowania terenu rzędnych nie miał wpływu na treść zaskarżonej decyzji ze względu na położenie działki skarżącego kasacyjnie względem działki inwestora. W złożonym środku odwoławczym nie zostało wykazane, z jakiego względu brak oznaczenia rzędnych w projekcie zagospodarowania terenu miał tak istotne znaczenie, że uchybienie to powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] grudnia 2005 r. Tak samo, wobec wyczerpującego i przekonującego wyjaśnienia kwestii podpisu pod oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skarżący kasacyjnie nie przedstawił argumentacji, dlaczego zaistniałe uchybienie powinno zostać uznane za rażące. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że oświadczenie to zostało podpisane przez jednego ze współwłaścicieli działki, a drugi współwłaściciel w żaden sposób nie zakwestionował prawdziwości tego oświadczenia. Co więcej, pismem z 23 października 2014 r. wskazał on na to, że pierwszy z inwestorów działał również w jego imieniu. Uzasadnionym nie okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samodzielną podstawą kasacyjną jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II OSK 1085/16, wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 1197/17, CBOSA). Poza tym, jak zostało to już zauważone powyżej, WSA odniósł się do kwestii dotyczącej zarzutu naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud. Braku ustosunkowania się do tego zarzutu nie należy zrównywać z przedstawieniem argumentacji, która dla skarżącego kasacyjnie nie jest satysfakcjonująca. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.