II SA/Lu 557/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 25 maja 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia S. W. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Działu do Spraw Osób Zobowiązanych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia 23 marca 2015 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia 20 października 2014 r., znak: [...], uznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej Ł. W. za okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w łącznej wysokości [...] zł za świadczenia nienależnie pobrane. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że skarżący jako dłużnik alimentacyjny nie może być uznany za stronę w postępowaniu w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. O tym, czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy faktyczny, stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.; dalej także: ustawa) w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.) wyraźnie określają, jakie podmioty są stroną w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. W świetle zaś art. 2 pkt 11 ustawy, ilekroć mowa jest w niej o osobie uprawnionej, oznacza to osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Przepisy te nie przewidują zatem uczestnictwa dłużnika alimentacyjnego, jako strony we wskazanym postępowaniu. Dłużnik alimentacyjny może jedynie wnieść dowody na podstawie, których postępowanie w tym zakresie może zostać wszczęte i przeprowadzone, lecz nie jest stroną postępowania, gdyż decyzja o uznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane nie dotyczy jego praw i obowiązków. Interes prawny dłużnika dotyczy alimentów, a nie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny w postępowaniu administracyjnym ma interes faktyczny, który należy odróżnić od interesu prawnego. Interes faktyczny, to sytuacja w której dłużnik jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Po przeprowadzonym postępowaniu wobec osób uprawnionych do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zakończonym ustaleniem nienależnie pobranych świadczeń w wyniku wznowienia postępowania w sprawie wydanych dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji żądania zwrotu, ustalana jest dłużnikowi faktyczna kwota do zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skargę do Sądu na to postanowienie złożył skarżący, wskazując, że jego interes prawny, uprawniający go do brania udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, wynika z tego, że decyzja w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przesądza bezpośrednio o zakresie obowiązku dłużnika alimentacyjnego dotyczącego zwrotu należności z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ten ostatni obowiązek jest też ustalany decyzją administracyjną, przy czym jej treść jest zdeterminowana wcześniejszą decyzją w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ wydający tę drugą decyzję nie może już zmienić decyzji wcześniejszej, co wynika z zasady trwałości decyzji administracyjnych. W przedstawionej sytuacji skarżący nie miał możliwości ochrony swojego interesu prawnego zarówno w pierwszym, jak też w drugim postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podkreślenia wymaga, że oceny, czy skarżący jako dłużnik alimentacyjny posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a w rezultacie również postępowania o zmianę decyzji w tym przedmiocie, jak również postępowania w sprawie uznania opisanych świadczeń za nienależnie pobrane bądź ich zwrotu, należy dokonywać w oparciu o przepis art. 28 K.p.a., gdyż przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie określają, kto jest stroną tego postępowania. Przepis art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazać trzeba, że prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, w zakresie w jakim twierdzą, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia z dnia 10 czerwca 2015 r., II SA/Gd 679/14, Lex nr 1751474). Zdaniem Sądu, błędnie oceniły jednak organ administracji, że okoliczności podniesione przez skarżącego mogą świadczyć jedynie o jego interesie faktycznym w domaganiu się wydania decyzji dotyczącej uznania za nienależnie pobrane świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wskazuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego. Te same uwagi odnieść należy do obowiązku, o jakim mowa w art. 28 K.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, Lex 47898; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, Lex nr 43360; J. Borkowski, Komentarz do art. 28 K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 7). Niewątpliwie zatem oceny, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie o zmianę decyzji ustalającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego albo kto żąda czynności organu w tym postępowaniu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, należy dokonywać uwzględniając przepisy prawa materialnego, to jest przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zdaniem Sądu, nie można uznać, że przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie miało wpływu na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, lecz jest to jedynie jego interes faktyczny. Wyjaśnić należy, że w świetle art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.; dalej: K.r.o.) obowiązek alimentacyjny nałożony jest na zobowiązanego przez ustawodawcę, zaś wyrok sądu powszechnego bądź ugoda zawarta przed tym sądem jedynie konkretyzuje ten obowiązek. Konkretyzacja obowiązku alimentacyjnego orzeczeniem sądu powszechnego (bądź ugodą zawartą przed tym sądem), ma charakter podmiotowy, w szczególności bowiem określa, która z osób obowiązanych do alimentowania uprawnionego, obowiązana jest w konkretnym stanie faktycznym i prawnym wypełniać swój obowiązek alimentacyjny bądź charakter przedmiotowy, gdyż określa w jakiej formie, w jakiej wysokości i w jaki sposób świadczenia te mają być spełniane, a także za jaki okres winny być one spełniane w określony sposób i w określonej wysokości (zob. wyroki NSA z dnia 5 października 2011 r., I OSK 800/11, Lex nr 1069681 oraz z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, Lex nr 1356980 wraz z powołaną w nich literaturą). W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. W ocenie Sądu błędny jest jednak pogląd, że wynikający z tego przepisu obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest dodatkowym obowiązkiem nakładanym na dłużnika w postępowaniu o przyznanie świadczeń, lecz niejako odbiciem obowiązku alimentacyjnego nałożonego wcześniej na dłużnika przez sąd oraz konsekwencją niewywiązywania się dłużnika z tego obowiązku. Czym innym jest bowiem obowiązek alimentacyjny dłużnika, skonkretyzowany orzeczeniem sądu powszechnego, a czym innym przyznanie osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co pociąga za sobą nowe obowiązki, nałożone na dłużnika alimentacyjnego, tylko z tego powodu, że przyznano osobie uprawnionej do alimentów świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Tymi nowymi obowiązkami nałożonymi na dłużnika alimentacyjnego, są w szczególności: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 1 ustawy); obowiązek zwrotu odsetek ustawowych, naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1 in fine i ust. 1a ustawy); obowiązek poddania się dłużnika alimentacyjnego środkom dyscyplinującym (art. 5 ust. 1-4a ustawy); obowiązek poddania się kolejności zaspokajania wierzycieli (art. 28 ustawy); obowiązek znoszenia skutków przekazania informacji na podstawie art. 8a ustawy. Z powyższego wynika zatem, że niewątpliwie wydanie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakłada na dłużnika nowe obowiązki w rozumieniu art. 28 K.p.a., a to uzasadnia uznanie go za stronę zarówno tego postępowania, jak i postępowania w sprawie uznania opisanych świadczeń za nienależne bądź ich zwrotu. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją organu pierwszej instancji z dnia 20 października 2014 r., uznającą za nienależnie pobrane świadczenia z wypłacone z funduszu alimentacyjnego synowi skarżącego, z uwagi na to, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Podkreślenia również wymaga, że pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekał o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania związanych z reprezentowaniem go przez profesjonalnego pełnomocnika, albowiem pełnomocnik ten oświadczył na rozprawie, że nie domaga się zwrotu tych kosztów. Ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 P.p.s.a., organy obu instancji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tych organów będzie w pierwszej kolejności zbadanie wymogów formalnych wniosku o wznowienie złożonego przez skarżącego, to jest w szczególności dokonanie należytej oceny, czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie.