II SA/Gd 679/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg K. J.-T. i E. N. na decyzję Wojewody z dnia 22 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi. Prezydent Miasta, decyzją z dnia 8 lipca 2014 r. nr [...], zmienił decyzję własną z dnia 31 stycznia 2011 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i przebudowie ulicy K. w S. w ramach zadania pn. "Kompleksowe udrożnienie i spięcie Korytarza transportowego Z. z P. [...] (dostęp portu morskiego w U. i Poligonu NATO do Szpitala Wojewódzkiego) -odcinek łączący drogę krajową nr [...] z drogą krajową nr [...] ponad torami kolejowymi w ciągu ulicy K.". Od decyzji tej odwołanie wniosła K. J. – T. podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1.4 kpa, gdyż sam Prezydent wnioskował o zmianę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i sam Prezydent podpisał tę zmianę. Ponadto, Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska wydała opinię na drogę krajową a zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczy drogi gminnej. Co więcej, zmian decyzji dokonano niewłaściwie, gdyż w trakcie realizacji inwestycji. Od decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniosła również E. N. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 24 § 1 kpa oraz art. 11 a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niewłaściwe jest bowiem, zdaniem odwołującej się, że o zezwolenie na realizację inwestycji a także o zmiany wnioskuje Prezydent Miasta a następnie on też zatwierdza nową decyzję. Ponadto, w ocenie odwołującej się, jakiekolwiek zmiany powinny być dokonane niezwłocznie po wydaniu nowej opinii środowiskowej tj. w 2013 r. jeszcze przed podpisaniem umowy o dofinansowanie inwestycji ze środków unijnych. Wojewoda decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że odwołujące się nie posiadają przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 8 lipca 2014 r. nr [...]. Uzasadniając to stanowisko Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie dotyczące decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ta specustawa wprowadza dwie kategorie stron postępowania tj. wnioskodawcę oraz inne strony, które powinny legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa a więc interesem prawnym, który wynika z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy środek zaskarżenia. Z kolei, odwołujące się nie figurują wśród ustalonego przez Prezydenta Miasta wykazu stron postępowania. Ponadto, we wniesionych odwołaniach odwołujące się nie podały żadnych merytorycznych podstaw do uchylenia spornej decyzji, nie wyjaśniły okoliczności, które negatywnie pod względem prawnym godzą w ich interesy prawne bądź ograniczają je w jakikolwiek sposób. Co więcej, odwołujące się nie znajdują się w wykazach właścicieli nieruchomości objętych w jakikolwiek sposób sporną inwestycją, które znajdują się na kartach od 41 do 79 projektu budowlanego - projektu zagospodarowania terenu. Odwołujące się mają miejsce zamieszkania w innej części miasta. Na decyzję Wojewody K. J. – T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 679/14. Skarżąca zarzuciła, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 8 lipca 2014 r. nr [...] narusza jej interes prawny. Jest to bowiem inwestycja drogowa a sztuczny, roboczy podział na 3 etapy nie zmienia faktu, że ruch samochodowy będzie obejmowała całą drogę, będzie przenosił się z drogi etapu I na drogę etapu II itd. Negatywne skutki (hałas komunikacyjny i emisja spalin samochodowych ) tej inwestycji będą miały wpływ na jej zdrowie i warunki zamieszkiwania, nawet gdy jej nieruchomość leży przy drodze etapu II. Cała inwestycja, w tym etap I, wywierać będzie wpływ na jej życie ponieważ jest to droga tranzytowa zaplanowana i zlokalizowana w bardzo bliskim sąsiedztwie gęsto zabudowanych osiedli mieszkaniowych. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że decyzja środowiskowa została wydana przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska na całą inwestycję a nie na poszczególne etapy a dotyczy środowiska ludzi, których negatywne oddziaływania tej inwestycji dotkną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2015 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżąca przedstawiła dodatkowe informacje świadczące w jej ocenie, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2011 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 22 sierpnia 2014 r. wniosła również E. N. i sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt I! SA/Gd 680/14. Skarżąca zarzuciła, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 8 lipca 2014 r. nr [...] narusza jej interes prawny, a na poparcie wskazała tożsame argumenty co powołane przez skarżącą K. J. - T. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 10 czerwca 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 680/14 na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gd 680/14 ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 679/14 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić postępowanie dalej pod sygn. akt II SA/Gd 679/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargi K. J. – T. i E. N. nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew bowiem zarzutom obu skarg organ administracji, rozstrzygając sprawę, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawidłowo zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 22 sierpnia 2014 r. umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniesionych przez skarżące odwołań od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 lipca 2014 r. nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2011 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i przebudowie ul. K. w S. - z uwagi na to, że odwołania zostały wniesione przez podmioty nie będące stroną postępowania administracyjnego. Kwestionowana w odwołaniach wniesionych przez skarżące decyzja Prezydenta Miasta z dnia 8 lipca 2014 r. wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 zezm.). Ustawa ta nie zawiera definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji drogowej niewątpliwie będzie wnioskodawca a uprawnienia innych podmiotów należy badać w oparciu o art. 28 kpa, gdyż jak stanowi art. 11 c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12, LEX nr 1218392). Zgodnie więc z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa nie zależy więc od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06, hitps://orzeczenia.nsa.gov.pi). Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje -uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I! GSK 163/06. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Z uwagi na powyższe, pojęcia strony należy poszukiwać przede wszystkim na gruncie prawa materialnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalania uprawnień lub obowiązków podmiotów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1150/13, hJ.tos://orzeczenia. nsa.qov.pl). Z akt sprawy wynika, że skarżące nie mają interesu prawnego, uprawniającego je do wniesienia odwołań od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 lipca 2014 r. nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2011 r. nr [...]. Bezsporne jest, że skarżące nie są inwestorami ani właścicielkami czy też użytkownikami wieczystym nieruchomości objętych decyzją Prezydenta Miasta z dnia 8 lipca 2014 r. zmieniającą decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i przebudowie ul. K. w S. Skarżącym nie przysługuje także żadne ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, objętych tą decyzją. W sprawie bezsporne jest także, że nieruchomości zamieszkiwane przez obie skarżące nie graniczą bezpośrednio z terenem objętym inwestycją lecz znajdują się przy innej drodze w zupełnie innej części miasta. Uzasadnienia interesu prawnego nie może natomiast stanowić zwiększony ruch samochodowy w całym mieście i jego skutki w postaci hałasu czy też emisji spalin samochodowych. Brak jest zatem norm prawa materialnego, które mogłyby świadczyć o posiadaniu przez skarżące interesu prawnego w tym postępowaniu. Podniesione przez obie skarżące zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych przy wydawaniu decyzji organu I instancji nie mogą uzasadniać interesu prawnego skarżących. Z tych przepisów nie wynika bowiem dla skarżących żadne uprawnienie ani obowiązek. Za przyznaniem skarżącej przymiotu strony nie przemawia także przepis art. 140 kc stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W sprawie niniejszej nie można uznać, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 8 lipca 2014 r. w jakimkolwiek zakresie dotyczy przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości. Wręcz przeciwnie, podniesiona przez skarżące argumentacja świadczyć może jedynie o posiadaniu przez nie interesu faktycznego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że decyzja Wojewody z dnia 22 sierpnia 2014 r. jest zgodna z prawem. Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem w przypadku stwierdzenia braku przymiotu strony wnoszącego odwołanie, organ powinien umorzyć prowadzone postępowanie odwoławcze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie II OSK 316/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999, z.4, poz.119). Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił obie skargi jako bezzasadne.