III SA/Gd 847/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 11 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie powołania społecznej rady młodzieżowej oddala skargę. W dniu 15 kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta wydał zarządzenie nr [...] w sprawie powołania społecznej rady młodzieżowej przy Burmistrzu [...]. W podstawie prawnej zarządzenia wskazano art. 30 ust. 1 i art. 31 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). W § 1 zarządzenia określono, że mając na względzie wspieranie i upowszechniania idei samorządowej, jak również pobudzania aktywności obywatelskiej wśród młodzieży, powołuje się, jako organ doradczy Burmistrza [...], Społeczną Młodzieżową Radę Miasta [...] w określonym składzie (wymieniono 18 osób). Zgodnie z § 2 tego zarządzenia zasady i tryb działania rady określa regulamin stanowiący załącznik do zarządzenia. W § 3 wskazano, że pierwsze posiedzenie rady zostaje zwołane na dzień 18 kwietnia 2015 r. o godzinie 13:00 w sali konferencyjnej Urzędu Miasta [...], a w § 4 wskazano, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 września 2015 r. (nr [...]) Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że z przedmiotowego zarządzenia oraz regulaminu młodzieżowej rady wynika, że została ona powołana w celu wspierania i upowszechniania idei samorządowej, pobudzania aktywności obywatelskiej wśród młodzieży, jako organ doradczy Burmistrza oraz radnych Miasta [...] a także w celu reprezentowania interesów [...] młodzieży. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że organy mogą podejmować działania tylko i wyłącznie w przypadkach i na warunkach określonych przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Artykuł 5b ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. W tym celu rada gminy, na wniosek zainteresowanych środowisk, może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny. Powołując młodzieżową radę rada gminy nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. Ze wskazanej regulacji wynika, że wyłącznie uprawnioną do powołania młodzieżowej rady, ustalenia zasad, trybu wyboru jej członków oraz nadania statutu jest rada gminy. W obowiązujących przepisach brak jest zapisu, który delegowałby uprawnienie do powołania młodzieżowej rady na organ wykonawczy gminy. Przy tym nie ulega wątpliwości, że podstawy powołania młodzieżowej rady przez organ wykonawczy gminy nie może stanowić art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Tak samo normy kompetencyjnej do powołania młodzieżowej rady przez organ wykonawczy gminy nie stanowi art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Mając na względzie powyższe organ nadzoru uznał, że Burmistrz Miasta nie posiadał kompetencji do utworzenia Społecznej Młodzieżowej Rady Miasta [...] i wydanie zarządzenia nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 5b ustawy o samorządzie gminnym. Burmistrz Miasta zaskarżył opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skarżący organ wskazał, że Wojewoda pismem z dnia 7 września 2015 r. zawiadomił go o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie przedmiotowego zarządzenia i zaledwie po trzech dniach wydał zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze. Tym samym Wojewoda nie dał możliwości organowi na złożenie jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie. Burmistrz zaznaczył, że jego zamysłem nie było powołanie młodzieżowej rady miasta i nadania jej statutu, gdyż takie działania zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym zastrzeżone są dla rady gminy. Zgodnie z zapisami art. 30 ust. 1 i art. 31 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym burmistrzowi przysługuje prawo do powoływania nieetatowych doradców i właśnie na tej podstawie skarżący powołał Społeczną Młodzieżową Radę jedynie jako organ doradczy. Społeczna Młodzieżowa Rada jako głos doradczy nie miała na celu zastąpić i spełniać roli młodzieżowej rady gminy działającej na podstawie statutu nadawanego przez radę gminy. Stanowiska i opinie Społecznej Rady Młodzieżowej Miasta [...] przekazywane miały być Burmistrzowi Miasta, a następnie Burmistrz przekazywać miał te stanowiska i opinie na posiedzeniach Rady Gminy. Natomiast działania Młodzieżowej Rady Gminy wyrażają się aktywnym uczestnictwem na posiedzeniach Rady Gminy, przedstawianiem swojego stanowiska i opinii. Ponadto, zdaniem skarżącego, gdyby organ nadzoru dał możliwość złożenia wyjaśnień, to najprawdopodobniej nie doszłoby do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia, gdyż nie ma aktu zakazującego powołanie przez Burmistrza młodzieżowych doradców określając ich Społeczną Młodzieżową Radą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W ocenie organu nadzoru nie sposób przyjąć zapatrywania jakoby powołana przez Burmistrza Miasta Społeczna Młodzieżowa Rada miała inny charakter od młodzieżowej rady, o której mowa w art. 5b ustawy o samorządzie gminnym. Świadczą o tym charakter, sposób i tryb działania Społecznej Młodzieżowej Rady (organ doradczy burmistrza oraz radnych, podejmowanie uchwał, kadencyjność, praca na posiedzeniach zwoływanych przez przewodniczącego młodzieżowej rady) oraz cele dla których została powołana (reprezentowanie [...] młodzieży, działanie w jej imieniu oraz na jej rzecz), a które są tożsame z celami dla których ustawodawca przewidział możliwość tworzenia młodzieżowych rad przez gminy. Z przywołanych przez Burmistrza przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynika kompetencja dla organów wykonawczych gminy do tworzenia młodzieżowych rad. Sposób tworzenia oraz cele młodzieżowej rady zostały uregulowane w sposób szczególny w art. 5b tej ustawy. Organ dodał również, że względnie krótki okres czasu pomiędzy doręczeniem Burmistrzowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego a doręczeniem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia, pozostaje całkowicie bez wpływu na ostateczne wnioski z uwagi na motywy jakimi kierował się Wojewoda przy jego wydawaniu, a ewentualne wyjaśnienia złożone przez skarżący organ nie miałyby wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 11 września 2015 r. (nr [...]) stwierdzające nieważność zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 15 kwietnia 2015 r. w sprawie powołania społecznej rady młodzieżowej przy burmistrzu [...]. Możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przewiduje art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1), przy czym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, natomiast podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). W przedmiotowej sprawie Burmistrz [...] zarządzeniem Nr [...] z dnia 23 września 2015 r. postanowił o wniesieniu skargi do tut. Sądu na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], a zatem nie było przeszkody do rozpoznania tej skargi (vide zarządzenie Nr [...] Burmistrza z dnia 23 września 2015 r. - k. 25 akt sądowadministracyjnych). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na wstępie zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Powtórzeniem tej zasady jest art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (gminy) są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 86 u.s.g.). Zgodnie z art. 87 u.s.g. organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Stosownie do art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W związku z powyższym należy przyjąć, że art. 91 u.s.g. rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał lub zarządzeń, tj. nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze istotnym (kwalifikowanym). Ta kategoryzacja wad uchwał i zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego ich nieważność. Ustawa o samorządzie gminnym nie podaje definicji istotnego naruszenia prawa, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że za istotne należy uznać naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały lub zarządzenia, podstawy prawnej do ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684). W związku z powyższym wydanie przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 15 kwietnia 2015 r. w sprawie powołania społecznej rady młodzieżowej przy burmistrzu [...], należało uznać za prawidłowe, gdyż kontrolowane zarządzenie było wadliwe w stopniu kwalifikowanym. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na podstawę prawną wydanego zarządzenia, w której organ gminy (burmistrz) – dla uzasadnienia prawnego powołania społecznej rady młodzieżowej przy Burmistrzu – powołał art. 30 ust. 1 i art. 31 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. W myśl art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Egzemplifikacja tych zadań została określona w art. 30 ust. 2 pkt 1-5 u.s.g. (są to: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; określanie sposobu wykonywania uchwał; gospodarowanie mieniem komunalnym; wykonywanie budżetu; zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych). Z kolei powołany art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Z powołanych przepisów nie sposób wyprowadzić kompetencji organu wykonawczego gminy (burmistrza) do wydania zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia. Określone w art. 30 ust. 1 u.s.g. ogólne upoważnienie organu wykonawczego gminy do wykonywania zadań gminy (w tym zadań własnych, o których mowa m.in. w art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.), nie może stanowić samoistnej (wystarczającej) podstawy prawnej do powołania społecznej rady młodzieżowej przy organie wykonawczym. Podkreślić należy, że przepis art. 30 ust. 1 u.s.g. - stanowiąc jedynie ogólne upoważnienie dla organu wykonawczego do wykonywania zadań gminy – dla skutecznej realizacji wymaga każdorazowo wsparcia przepisem szczególnym, upoważniającym organ wykonawczy gminy do konkretnego działania. Takim przepisem dla organu wykonawczego gminy z pewnością nie jest też art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. Przepis ten stanowi normę o charakterze zadaniowym, nie zaś kompetencyjnym i sam w sobie nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w szczególności podstawą powołania przez organ wykonawczy gminy społecznej rady młodzieżowej. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga to, że kompetencja do realizacji zadań gminy dotyczących wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży - w szczególności poprzez tworzenie młodzieżowych rad gminy – została przez ustawodawcę powierzona explicite radom gmin, a nie organom wykonawczym gmin. Zgodnie bowiem z art. 5b u.s.g. to rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny (ust. 2), zaś powołując młodzieżową radę gminy, rada gminy nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania (ust. 3). Mając powyższe na uwadze należy skonstatować, że zarządzenie Nr [...] z dnia 15 kwietnia 2015 r. dotyczące powołania społecznej rady młodzieżowej przy Burmistrzu zostało podjęte bez podstawy prawnej, a jednocześnie wydając przedmiotowe zarządzenie Burmistrz wkroczył w kompetencje Rady Miasta. Należy zgodzić się bowiem z organem nadzoru, że zarówno cel powołania Społecznej Rady Młodzieżowej Miasta [...] przy Burmistrzu (tj. wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, jak również pobudzanie aktywności obywatelskiej wśród młodzieży), jak też powierzone jej zadania oraz tryb jej funkcjonowania (reprezentowanie [...] młodzieży, działanie w jej imieniu oraz na jej rzecz; bycie organem doradczym burmistrza oraz radnych; podejmowanie uchwał; kadencyjność; praca na posiedzeniach zwoływanych przez przewodniczącego młodzieżowej rady) wskazują na to, że Społeczna Rada Młodzieżowa w istocie by dublowała (a może nawet zastępowała) organ ustrojowo umocowany do wykonywania ww. zadań gminy, jakim jest młodzieżowa rada gminy (art. 5b u.s.g.). W odniesieniu do stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą wskazującego na to, że żaden przepis nie zakazuje powołania przy organie wykonawczym gminy organu doradczego, tj. społecznej rady młodzieżowej, Sąd pragnie wskazać, że w stosunkach publicznoprawnych (a do takich należy działalność i funkcjonowanie organów samorządowych) nie stosuje się zasady co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa. Należy także zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że krótki (bo 3-dniowy) okres czasu pomiędzy doręczeniem Burmistrzowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego a doręczeniem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia, nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem pozbawienie strony skarżącej czasu na złożenie jakichkolwiek wyjaśnień w sprawie nie mogło mieć - w świetle zaprezentowanego powyżej stanowiska – wpływu na dokonaną przez organ nadzoru ocenę kwalifikowanej wadliwości zarządzenia Nr [...] Burmistrza z dnia 15 kwietnia 2015 r. w sprawie powołania społecznej rady młodzieżowej przy burmistrzu [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.