II OSK 1872/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.J. i M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1789/15 w sprawie ze skargi M.J. i M.J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1789/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.J. i M,J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M.M. i M.J., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przez inwestorów, polegających na budowie budynku gospodarczego o wymiarach 6,20m x 6,40m oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia, wskazanych w treści tego aktu dokumentów. Po rozpatrzeniu wniosku inwestorów o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli inwestorzy. Po rozpatrzeniu zażalenia i analizie akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie nadzwyczajne może być wszczęte tylko w stosunku do postanowień, które podlegają zaskarżeniu. Natomiast na postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zażalenie nie przysługuje. W tej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia objętego wnioskiem. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli inwestorzy, domagając się uchylenia zarówno postanowienia zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie: art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 126 k.p.a.; art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 141, 142 i 124 w powiązaniu z art. 142 k.p.a. i art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w pełni podziela i przyjmuje za swoją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentację, która legła u podstaw oceny braku możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego po myśli wniosku skarżących. W odpowiedzi na zarzuty skarżących Sąd podniósł, że zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z innej przyczyny niż ta, że wniosek nie pochodzi od strony. Objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia jest niezaskarżalne. W tej sytuacji należało odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do tego postanowienia. Sąd zaznaczył przy tym, że ocena możliwości wszczęcia postępowania następuje według przepisów obowiązujących w dacie rozpoznania wniosku. Zaś kontrola orzeczenia już we wszczętym postępowaniu następuje wg stanu prawnego na datę jego wydania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: 1/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., 267) poprzez uznanie, że nie są stroną postępowania we własnej sprawie, co stanowi o rażącym naruszenia procedury administracyjnej, a w szczególności prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie nigdy nie było wszczęte zgodnie z procedurą określoną w art. 61 § 4 k.p.a.; 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 i art. 61a k.p.a. oraz art. 142 i art. 124 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 32, art. 184 Konstytucji RP poprzez naruszenie przepisów postępowania poprzez ocenę, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia objętego wnioskiem w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nieuzasadnione ograniczenie prawa strony przy sporządzeniu protokołu, brak wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nierozpatrzenia wniosków skarżących i niewłaściwe zastosowanie art. 126 k.p.a. Powołując się na powyższe, w oparciu o art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu zawarto argumenty na uzasadnienie wskazanych wyżej podstaw. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem przywołane we wniesionym środku odwoławczym zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi kasacyjnej ma odpowiedź na pytanie czy dopuszczalne było wszczęcie postępowania nieważnościowego wobec niezaskarżalnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], podjętego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia oraz nałożenia na inwestorów obowiązku przedstawienia, w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia, wskazanych w treści tego aktu dokumentów. Stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące jednoznacznie, iż postępowanie nadzwyczajne w stosunku do postanowień wydanych w sprawie może być wszczęte tylko wówczas, gdy postanowienia te podlegają zaskarżeniu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni zasługuje na uwzględnienie. Zatem słusznie w tej sprawie uznano, że na postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które w chwili jego podejmowania było niezaskarżalne, zażalenie nie przysługuje. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo, w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, uznał, że trafnie organ nadzoru budowlanego odmówił, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia objętego wnioskiem. Tym samym, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował w tej sprawie konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Przedstawione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty, wobec prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji, pozostają całkowicie nieusprawiedliwione. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W tej sprawie nie było konieczności wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, gdyż ta okoliczność była niesporna w sytuacji, gdy adresatem postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] byli właśnie skarżący. Poza tym organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji, nie kwestionowali legitymacji procesowej skarżących do wniesienia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r., albowiem podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego była niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Przyjęte jest, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W praktyce wskazuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie, np. gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zadaniem organu administracji na ww. etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 347/11, LEX nr 1219023). Taką przeszkodę w ramach przyjęcia innej uzasadnionej przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania stanowi również żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec niezaskarżalnego postanowienia wydanego w toku postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 126 k.p.a., który stanowi odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów odnoszących się do decyzji, jak i trybów nadzwyczajnych, przyjęto, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 oraz art. 156-159 do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Tym samym nie można domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności postanowienia na które nie służy zażalenie. Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Zatem, ze względu na art. 126 k.p.a. stwierdzenie nieważności może dotyczyć postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją ani zaskarżalnym postanowieniem, to nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie właśnie art. 61a § 1 k.p.a. I z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r., na postanowienia podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nie przysługiwało zażalenie. Przepis art. 48 ust. 2 tej ustawy stanowił, że w razie spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek materialnoprawnych właściwy organ wydaje postanowienie wstrzymujące wykonywanie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Nie zawiera on jednak normy, która by uprawniała adresata tego postanowienia do wniesienia zażalenia. Postanowienie to, z woli ustawodawcy, miało charakter incydentalny, nie kończyło postępowania w sprawie i nie było zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Powodowało to, że możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstawała dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczył przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji (a później w skardze do sądu administracyjnego) jej adresat mógł podnosić zarzuty dotyczące wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowienia, także te odnoszące się do wadliwego zastosowania art. 48 ww. ustawy (podobnie w wyroku NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 224/16, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.). Powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, iż podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec niezaskarżalnego postanowienia, objętego żądaniem z dnia 26 lutego 2015 r., była wyłącznie przesłanka zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn do podjęcia takiego rozstrzygnięcia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., a nie brak legitymacji do uruchomienia przedmiotowego postępowania, a to powoduje, iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie są stroną postępowania we własnej sprawie, co stanowi o rażącym naruszeniu procedury administracyjnej, jest całkowicie bezpodstawny. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 i art. 61a k.p.a. oraz art. 142 i art. 124 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 32, art. 184 Konstytucji RP poprzez naruszenie przepisów postępowania poprzez ocenę, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia objętego wnioskiem w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim niesporne jest, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, iż zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, w okolicznościach tej sprawy, nie mogło być wszczęte, skoro żądanie uruchomienia tego postępowania dotyczyło niezaskarżalnego w chwili jego podejmowania postanowienia, które mogło być tylko zaskarżone w odwołaniu od decyzji. Prawidłowo zatem organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji o zasadności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. utrzymał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżone postanowienie w mocy, gdyż nie można było w tym zakresie podjąć innego rozstrzygnięcia. Tym samym, w tej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. wskazanych w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, a jak już wyżej zaznaczono samo oddalenie wniesionej skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a., było zasadne. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, w tej sprawie nie można w sposób usprawiedliwiony mówić o naruszeniu przepisów ustawy zasadniczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło bowiem w tej sprawie do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, skoro organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając w ramach własnych kompetencji, działały na podstawie i w ramach prawa, czyniąc to co jest dozwolone. Nie wykazano we wniesionym środku odwoławczym w jakikolwiek sposób, co czyni takie twierdzenia gołosłownymi, że doszło, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, do naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W realiach tej sprawy trudno przyjąć by złamano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa czy też zaistniał przypadek dyskryminacji o jakim stanowi ust. 2 omawianego przepisu ustawy zasadniczej. Skarga kasacyjna poza przywołaniem takiego naruszenia nie zawiera wymaganej w tym zakresie argumentacji. Natomiast kontrola działalności administracji publicznej została niewątpliwie przeprowadzona w tej sprawie, a efektem tego jest wyrok Sądu pierwszej instancji, który w sposób prawidłowy ocenił zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem, zatem czyniony zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji, w tych okolicznościach, jest całkowicie chybiony. Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej, nie zasługiwał na uwzględnienie. W tej sytuacji, wobec bezzasadności wniesionego środka odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a., o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.