I SA/Wa 1696/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E. W., S. W., M. W. i P. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E. W., S. W., M. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz P. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części stanowiącej w chwili przejęcia własność K. W., w orzeczeniu ujętej jako K. W. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...] wskazało, że na własność państwa przechodzą nieruchomości ziemskie o ogólnej powierzchni ok. [...] ha położone w gromadzie Z. po osobach nieobecnych w szczególności wymienionych w wydanym rozstrzygnięciu oraz niewładających swoimi gruntami, w tym po K. W. Podstawą przejęcia był dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), powoływanego dalej jako "dekret z dnia 27 lipca 1949 r." Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P. W., stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej w dacie przejęcia własność K. W. (poprzednika prawnego wnioskodawcy). Organ podkreślił, że wskazanie w ww. orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek, oznaczało nieokreślenie przedmiotu postępowania, co w konsekwencji rażąco naruszało przepis art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Organ uznał jednocześnie, że przedmiotowe orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Wnioskiem z dnia 17 maja 2012 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. wystąpił S. Wnioskodawca podniósł, że ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie dotyczyło interesu prawnego Nadleśnictwa, jako aktualnego hipotecznego właściciela nieruchomości objętych decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. Podmiot ten nie brał jednak udziału w postępowaniu. Wojewoda [...] postanowieniami z dnia [...] października 2012 r. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] marca 2011 r., jak również wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej tą decyzją. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania, Wojewoda [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r., podtrzymując stanowisko o rażącym naruszeniu prawa poprzez nieokreślenie nieruchomości, w tym mienia K. W., które przeszło na rzecz Skarbu Państwa, a winno być wskazane w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1952 r. W ocenie organu, istotnym było bowiem, by orzeczenie wydawane na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. konkretyzowało nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Wprawdzie przepisy wymienionego dekretu nie wskazywały elementów składowych orzeczenia, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu postępowania wynikała z przepisów rozporządzenia z dnia 15 lipca 1948 r. Również stosownie do treści art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę. W sytuacji zatem, gdy na podstawie wydanego orzeczenia, nastąpić miało ujawnienie w księgach wieczystych lub rejestrach publicznych przejście mienia na własność Państwa, to mienie to, zarówno ruchome, jaki i nieruchome, wymagało zidentyfikowania i opisu. W kontrolowanym w trybie nadzorczym orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1952 r. wskazano natomiast, że przejmowane są grunty o ogólnym obszarze ok. [...] ha położone w gromadzie [...] oraz budynki mieszkalno-gospodarcze i gospodarcze po wymienionych w tym orzeczeniu osobach. W tej sytuacji prawidłowo przyjął Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., że orzeczenie to rażąco naruszało przepis § 3 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia z dnia 15 lipca 1948 r. Organ wskazał jednocześnie, że z uwagi na fakt, iż ww. orzeczenie nie określało przedmiotu przejęcia, organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie był uprawniony do ustalania, jakie nieruchomości zostały na jego podstawie przejęte, a tym samym nie mógł ustalić aktualnego stanu prawnego nieruchomości należącej uprzednio do K. W., w tym również aktualnych właścicieli przejętych gruntów. Powyższe skutkowałoby bowiem wejściem przez organ nadzorczy w kompetencje organu, który wydał orzeczenie. W tej sytuacji nie było uprawnione przypisywanie aktualnemu właścicielowi nieruchomości wymienionych w kontrolowanym orzeczeniu, tj. S., przymiotu strony postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzające ją postępowanie administracyjne są prawidłowe i nie ma podstaw do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na skutek odwołania P. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części stanowiącej w chwili przejęcia własność K. W. Organ wskazał, że wznowione postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność K. W. W tym postępowaniu interes prawny ma Nadleśnictwo Ł., które jest właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości Z. oznaczonych jako działki nr[...]. Zaś z wykazu zmian gruntowych dla nieruchomości objętych dawnymi wykazami hipotecznymi lwh[...] wynika, że obecnie odpowiadają m.in. działkom opisanym w KW nr [...]. Niewątpliwie zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia wpływa na zakres praw i obowiązków ww. podmiotu. W dalszej części decyzji Minister wskazał, że podstawą przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi Z. był dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Cytowany dekret z 1949 r. przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały we faktycznym władaniu właścicieli. W badanym orzeczeniu stwierdzono, że na własność Skarbu Państwa przechodzą nieruchomości ziemskie o ogólnej powierzchni ok. [...] ha po osobach nieobecnych w szczególności wymienionych w wydanym rozstrzygnięciu oraz niewładających swoimi gruntami i budynkami. Oceniając wspomniane orzeczenie PPRN organ wskazał, że art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22marca 1928 r. ( Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm. ) o postępowaniu administracyjnym stanowił, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Wszystkie te elementy posiada badane orzeczenie PPRN w G. i nadawało się do wykonania. To stanowisko potwierdza również fakt, że było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa. Kwestia braku faktycznego władania przez właściciela przejęta nieruchomością jest bezsporna. W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się Karta przesiedleńcza nr [...], wystawiona na nazwisko K. W., zamieszkała we wsi Z. A zameldowana na pobyt stały od 27 czerwca 1947 r. do 26 kwietnia 1958 r. K. W. została przesiedlona wraz z dziećmi i ciotka na ziemie zachodnie do miejscowości N. Została więc spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. tym samym została spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 dekretu. W końcowej części orzeczenia organ stwierdził, że podane przez Nadleśnictwo okoliczności tj. że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie strategiczny zasób kraju nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 par. 2 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. W., S. W., M. W. i P. W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. w części stanowiącej własność K. W. W skardze zarzucono naruszenie : przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy objęte postępowaniem orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, art. 107 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienie decyzji, który nie zawiera dokładnej analizy materiału dowodowego, art. 80 kpa poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów oraz art. 28 kpa poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do Nadleśnictwa G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], którą to decyzją Minister uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części stanowiącej w chwili przejęcia własność K. W. (art. 151 § 2 w zw. z art. 156 par. 1 § 2 k.p.a. i art. 138 par. 1 pkt 2 kpa ). Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. została wydana z naruszeniem art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w administracji i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania gdy granice zostały zatarte. Rozbieżności organów dotyczyły jedynie charakteru tego naruszenia: organ pierwszej instancji wskazał, że naruszenie ww. przepisów (a także art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego) miało charakter rażący, a dodatkowo skutkowało niewykonalnością decyzji, co wypełniało przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Organ odwoławczy natomiast stwierdził, że wprawdzie ww. naruszenia miały miejsce ale nie miały charakteru rażącego i nie wywołały skutków, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Rację mają skarżący, że stanowisko organu odwoławczego wyrażone w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest trafne, przy czym z innych powodów aniżeli zostało to wskazane w uzasadnieniu skargi. Uszło bowiem uwadze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że decyzja z dnia [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej w gromadzie Z. była przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2009 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność J. K. Skargę na ww. decyzję wywiódł S. oraz S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 170/11 wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. skargi oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., w sprawie I OSK 1350/12 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) oddalił skargę kasacyjną S. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia nastąpiło z tego względu, że przez brak dokładnego określenia nieruchomości rażąco naruszało przepisy dekretu i art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. Na mocy dekretu mogły być przejęte na własność Państwa nieruchomości określone w art. 1 dekretu, przy czym następowało to nie z mocy prawa, ale wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnych. O takim trybie przejścia prawa własności nieruchomości na mocy tego dekretu świadczy sformułowanie jego art. 1 ust. 1 "mogą być przejmowane". Decyzje zatem wydawane na podstawie dekretu o przejmowaniu nieruchomości były decyzjami konstytutywnymi, toteż istotne było, aby określały one nieruchomość przejmowaną w sposób odpowiadający przepisom prawa. Przepisy nie wymieniały, z jakich części składać się ma decyzja o przejęciu nieruchomości, zatem miała ona odpowiadać przepisom regulującym postępowanie administracyjne. Takim aktem w dacie wydawania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. było rozporządzenie z 1928 r. Art. 75 ust. 1 tego rozporządzenia określał, jakim wymogom formalnym ma odpowiadać decyzja i jakie elementy zawierać. Jednym z nich była osnowa, przez którą należy rozumieć tę część decyzji, z której wynika ustalenie prawa lub obowiązku. Osnowa zatem tak powinna być skonstruowana, aby nie budziła żadnych wątpliwości co do tego jakie jest w istocie rozstrzygniecie sprawy, w niej się właśnie zawierające. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji gdy przedmiotem sprawy jest przejście nieruchomości na rzecz Państwa, poprzez odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi. W zgodzie zatem z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. było dokładne określenie nieruchomości przejmowanej – jej właściciela, obszaru, oznaczenia (numery działek) lub, w razie braku takich możliwości, opis nieruchomości poprzez określenie granic gruntów na nią składających się lub otaczających ją (§ 1 rozporządzenia). Brak takiego oznaczenia nieruchomości w orzeczeniu o przejęciu, wydanym na podstawie art. 1 dekretu naruszało zatem ww. art. 75 ust. 1. Sąd podkreślił, że dekret przewidywał, iż orzekanie o przejęciu stanowi podstawę dokonania zmian w księgach wieczystych (art. 4), a także możliwość zaliczenia wartości przejętej nieruchomości na poczet ceny nabycia innych gruntów (art. 5). Przepisy te dodatkowo wskazują, że niezbędne było właściwe, tj. odpowiadające wymaganiom art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., oznaczenie nieruchomości przejmowanej w osnowie orzeczenia. Rozstrzygnięcie to wprawdzie ograniczyło się do badania decyzji z dnia [...] grudnia 1954 r. w granicach interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności – następców prawnych J. K., jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy było ono wiążące dla organów administracji. Dotyczyło bowiem nieruchomości sąsiedniej, będącej przedmiotem tej samej decyzji. W stosunku do K. W. mogły co prawda – co do zasady - zapaść inne rozstrzygnięcia, jednakże jedynie w sytuacji odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Nie może bowiem ujść uwadze, że zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sady i inne organy państwowe (...). W orzecznictwie przyjmuje się, że ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (tak m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 marca 2013 r., w sprawie I SA/Sz 1081/12, LEX nr 1303469). Wobec powyższego należało uznać, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r. w którym przyjęto, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. rażąco narusza art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym oraz § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r. był wiążący również dla organów orzekających w niniejszej sprawie. O powyższym świadczy, że zapisy tych decyzji są dokładnie takie same, dotyczą nieruchomości sąsiednich, położonych w tej samej gromadzie [...], a to oznacza, że skutki wydania decyzji wadliwej zarówno w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej niegdyś gospodarstwo J. K. jak i K. W. są takie same. W tym stanie rzeczy nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w tej konkretnej sprawie, iż stwierdzone uchybienia nie mają charakteru kwalifikowanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym oraz § 1 rozporządzenia w sprawie sposobu określania przejmowanych nam własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania gdy granice zostały zatarte, które miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów nie może zostać uwzględnione stanowisko pełnomocnika organu zaprezentowane na rozprawie, że przy rozpoznawaniu odwołania organ oparł się na stanowisku zawartym w orzeczeniach sądów administracyjnych. Pełnomocnik organu wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. I OSK 324/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3581/14, które dotyczą analogicznych kwestii, zaprezentowano pogląd, że orzeczenie PPRN w G. nie narusza rażąco prawa. Należy jednak zauważyć, że przedmiotowe wyroki dotyczą również orzeczenia PPRN w G., ale są to orzeczenia odpowiednio z dnia [...] października 1956 r. oraz z dnia [...] listopada 1954 r., a nie z [...] grudnia 1954 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Obowiązkiem zatem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 153 p.p.s.a. Z omawianych względów Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.