I OSK 1599/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Ł. S. po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 301/15 w sprawie ze skargi Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 301/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność J. R., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1978 r., znak: [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Nieruchomość została przejęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o zwrot dawnej działki nr [...], położonej w [...] przy ul. T. i ul. R. podnosząc, że na części nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia sprawy o zwrot opisanej nieruchomości w części położonej w obszarze aktualnych działek nr [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] i [...], położonych w [...] w rejonie ul. R. i ul. T. i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę [...]. Z uwagi na fakt, że zawnioskowany do zwrotu grunt nie stanowi geodezyjnie wyodrębnionej działki, do akt sprawy dołączona została dokumentacja geodezyjno-prawna dawnej działki nr [...], zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...]. W dalszym toku postępowania pełnomocnik wnioskodawców sprecyzował wniosek o zwrot nieruchomości, ograniczając żądanie do zwrotu działek oznaczonych w dokumentacji nr [...] i nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej część aktualnej działki nr [...] (obr.30, ark. 2) położonej w [...] przy ul. [...] oraz działki nr [...] (w dokumentacji nr [...]) o powierzchni [...] ha. Natomiast w pozostałym zakresie (dawnej działki nr [...]) organ umorzył postępowanie. W wyniku odwołania złożonego przez Gminę [...] i Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] oraz z odwołania Gminy[...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] o powierzchni [...], nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i jako zbędna dla jego realizacji powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłego właściciela. W związku z tym organ za niezasadne uznał zarzuty Gminy, która kwestionowała stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie. Wojewoda nie podzielił również argumentacji Gminy co do naruszenia art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), wskutek niewzięcia pod uwagę wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni [...] ha w wyniku urządzenia na niej parkingu osiedlowego i niepowiększenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania o wartość nakładów. Organ odwoławczy podniósł, że mając na uwadze pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro działka nr [...] o powierzchni [...] ha zagospodarowana została niezgodnie z celem wywłaszczenia, to nie ma podstaw, aby do odszkodowania doliczyć wartość nakładów poczynionych na tej działce. Odwołanie Gminy [...] Wojewoda [...] uznał jednak za częściowo zasadne wskazując, że według literalnej wykładni art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności gminy. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. zastaw albo zabezpieczenie wekslowe. Skoro zatem organ ma możliwość wyboru spośród różnych form zabezpieczenia wierzytelności z tytułu należnego jej odszkodowania za wywłaszczoną, a następnie zwróconą byłym właścicielom nieruchomość, musi tę kwestię rozstrzygnąć w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, po uprzednim ustaleniu tej kwestii z udziałem stron postępowania. Oddalając skargę Gminy [...] na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga podlega oddaleniu w części, w jakiej kwestionuje prawidłowość zaskarżonej decyzji w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Uprawnionym do kwestionowania zaskarżonej decyzji - w części dotyczącej interesu prawnego innego podmiotu, jakim jest Spółdzielnia, Gminie nie przysługiwał interes prawny. Również w pozostałym zakresie Sąd uznał skargę Gminy [...] za niezasadną wskazując, że organ pierwszej instancji w osnowie swej decyzji, jak również w jej uzasadnieniu, użył nr [...] jako projektowanego dla działki o powierzchni [...] ha wchodzącej w skład działki [...] (obr. 30, ark. 2, dawna działka nr 33), stanowiącej parking osiedlowy, położonej w [...] przy ul. [...]. W sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...] wymieniony grunt oznaczony został nr [...]. Jak wyjaśnił zaś organ odwoławczy, z informacji posiadanych przez Wojewodę z urzędu wynika, że działka o projektowanym numerze [...] objęta jest innym postępowaniem o zwrot, a Starosta [...] orzekał w jej przedmiocie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Projektowany numer [...] nadany został w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...], działce o powierzchni [...] ha stanowiącej również część aktualnej działki [...] (obr. [...], ark. [...]), jednak wchodzącej w obszar dawnej działki nr [...]. Wskazana dokumentacja włączona została do materiału sprawy prowadzonej w Starostwie pod znakiem [...] (obecnie: [...]). Porównanie dokumentacji geodezyjnej obu postępowań, pozwala stwierdzić, że działki [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha sąsiadują ze sobą. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że decyzja organu pierwszej instancji, z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa, nie zawiera prawidłowo oznaczonego przedmiotu rozstrzygnięcia. Uchybienie to ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem decyzja administracyjna orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na skutki prawnorzeczowe, jakie ta decyzja rodzi, powinna w sposób niebudzący wątpliwości określać nieruchomość, której ta decyzja dotyczy. W wyniku wskazanych uchybień decyzja organu pierwszej instancji w istocie nie nadawałaby się do wykonania, gdyż byłaby co najmniej w części niewykonalna - art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Zdaniem Sądu, prawidłowo Wojewoda zwrócił uwagę organowi pierwszej instancji na konieczność wyjaśnienia niejasności związanych z oznaczeniem działki o powierzchni [...] ha, w szczególności przez uzyskanie stanowiska uprawnionego geodety co do prawidłowości wskazanego przez niego numeru projektowanego wymienionej działki. Zasadnie również stwierdził organ odwoławczy, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa było konieczne, ponieważ organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. K., który utracił wartość dowodową. Operat ten nie został bowiem opatrzony przez jego autora klauzulą aktualizacyjną określoną w art. 154 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomosciami. Nie można przy tym wykluczyć, że w niniejszej sprawie nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy i wymagane w związku z tym było sporządzenie na nowo operatu szacunkowego. Wykonanie zaś "nowego" operatu oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że również powyższe uchybienie uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, co zapewni możliwość oceny tego operatu przez organy dwóch instancji, a tym samym zachowanie wymogów płynących z zasady dwuinstancyjności postępowania - art. 15 kpa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, a tym samym nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, który na nowo ustala zarówno faktyczny, jak i prawny stan sprawy. Z tego względu - co do zasady - organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego co do wykładni prawa materialnego wyrażonymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Skoro bowiem organ pierwszej instancji na nowo prowadzi postępowanie, to dokonana przezeń ocena prawna będzie uzależniona od przyszłych ustaleń faktycznych. Jeżeli zatem organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, sformułowałby oceny materialnoprawne, to mogłyby się one odnosić jedynie do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione znaczenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że podziela stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że mając na uwadze materiał dowodowy dotychczas zgromadzony w aktach sprawy, niezasadne były podniesione w odwołaniu Gminy zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie działki nr [...] o powierzchni [...] ha nastąpiło bowiem w celu realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z jego lokalizacją ustaloną w miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" w [...] zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Wywłaszczona nieruchomość została w istocie zagospodarowana w części pod osiedle "[...]", w części pod ulice [...] (symbol [...]) i [...] (symbol [...]), jednak obszar stanowiący działkę nr [...] o powierzchni [...] ha wszedł w skład osiedla mieszkaniowego "[...]". Z analizy dowodów w postaci planu zagospodarowania przestrzennego i planów realizacyjnych osiedli, wynika, że teren wymienionej działki miał być zagospodarowany na potrzeby osiedla "[...]", a nie jak wskazano w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej osiedla "[...]". Z tego zaś wynika, jak trafnie wskazał organ pierwszej instancji, że odjęcia własności nieruchomości dokonano z "nadwyżką", a już w momencie wywłaszczenia nieruchomość w części, o której mowa, pozostawała zbędna dla realizacji celu, jakim była budowa parkingo-garaży i urządzenie zieleni w ramach osiedla "[...]". Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomociami, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji powinno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie jest poza sporem, że wywłaszczony teren w części oznaczonej projektowanym nr [...], położony był w obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach realizacji osiedla "[...]". Jak wynika z analizy rysunku planu realizacyjnego osiedla "[...]", na tym terenie miał powstać budynek. Na podstawie oględzin terenu ustalono, że na wskazanym obszarze nie zrealizowano żadnej inwestycji. Teren jest porośnięty trawą i chwastem oraz krzewami i drzewami. Niewielka część działki utwardzona została wylewką asfaltową. W przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych pełniących funkcje rekreacyjne. Oceniając jednak realizację celu wywłaszczenia w każdym wypadku należy szczegółowo odnieść istniejące aktualne zagospodarowanie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda bowiem infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim to czy urządzenia te były planowane przy wywłaszczeniu, a przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - szczególnie ważny jest stopień zorganizowania tych urządzeń. Z tego względu za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów, a więc zieleni niezaplanowanej i niezorganizowanej celowo. Infrastruktura osiedla musi być bowiem zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Sąd pierwszej instancji podzielił również wykładnię art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną przez organy administracji, że zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Z tego zaś wynika, że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 301/15, Gmina [...] zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego mimo, że znajdują się na niej elementy infrastruktury osiedlowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że fakt budowy na przedmiotowym gruncie fragmentu osiedla "[...]" zamiast osiedla "[...]" nie stanowi przesłanki uzasadniającej jego zwrot. W podobnym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 623/12, stwierdził, że nie można się zgodzić z tezą, że sam fakt zagospodarowania działek w ramach osiedla mieszkaniowego "[...]" zamiast osiedla "[...]", którego budowę wskazano w decyzji jako cel wywłaszczenia, oznacza ich zbędność na cel wywłaszczenia. Na uzasadnienie swego stanowiska przywołał uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III CZP 11/87, odwołującą się do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, traktującą o zmianie oraz o modyfikacji celu wywłaszczenia, zgodnie z którą, przez zmianę celu wywłaszczenia należało rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Jako przykład w pierwszym przypadku podano wywłaszczenie nieruchomości pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych, a w drugim przypadku - wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. O ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu jest niedopuszczalna, tzn. skutkująca zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd podkreślił, że do tego kierunku wykładni pojęcia zmiany celu wywłaszczenia nawiązał także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lutego 1995 r., sygn. akt III ARN 82/94, dowodząc, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać, uwzględniając sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego z niej korzystania. O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Pogląd ten konsekwentnie podtrzymywany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla oceny, czy rzeczywiście doszło do zmiany celu nie może mieć znaczenia, że część wywłaszczonych działek została zabudowana w ramach innego osiedla mieszkaniowego, niż wskazanego w samej decyzji wywłaszczeniowej. W orzecznictwie aprobowany jest pogląd, według którego celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi czy zieleń, skoro pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko domy mieszkalne, ale także całą infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przyjęcie tego założenia możliwe jest natomiast, jedynie w sytuacji zrealizowania głównego celu wywłaszczenia, a więc stworzenia funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w orzeczeniu sygn. akt II SA/Lu 623/12, stwierdził, że wadliwe jest ukształtowane w trakcie postępowania przekonanie organów, o zmianie celu wywłaszczenia, bowiem bez wątpienia "[...]" jak i "[...]" są osiedlami wielorodzinnymi, zrealizowanymi wraz z urządzeniami usług podstawowych i towarzyszących. Sąd podkreślił także, że na działkach objętych wnioskiem o zwrot został wybudowany parking oraz zlokalizowano tereny zielone (tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy), które bez względu na to, na jakim osiedlu zostały wybudowane, są ich uzupełnieniem infrastrukturalnym pełniącym taką samą funkcję. Równie krytycznie Sąd odniósł się do oceny zbędności jednej z działek na której powstała zieleń osiedlowa zamiast budynku (także jak w niniejszej sprawie). Sąd przyjął założenie, że elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego jest także zieleń, co nie budzi zasadniczych zastrzeżeń. Pozostawienie jej w stanie zaniedbanym nie może z zasady uzasadniać uznania jej za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taki kierunek wykładni prowadziłby do wniosku, że każdy niezabudowany fragment nieruchomości położonej na terenie osiedla mieszkaniowego i zaniedbany należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla, a tym samym urealniałaby się jego zbędność na cel wywłaszczenia. Podkreślono, że powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał w analogicznym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie, gdzie to Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" na terenie wywłaszczonym pod realizację osiedla mieszkaniowego "[...]" zrealizowała osiedle mieszkaniowe "[...]". Wyrok ten jest prawomocny, bo wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 998/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W kolejnym wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 672/14, WSA w Lublinie podzielił argumentację wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 623/12, co ma o tyle istotne znaczenie, że wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r. został wydany w identycznym, jak będący przedmiotem rozpoznania, stanie faktycznym, kiedy to również zrealizowano osiedle mieszkaniowe "[...]" na terenie wywłaszczonym z przeznaczeniem na budowę osiedla "[...]". Sprawa dotyczyła także części działki wywłaszczonej nr [...], która, tak jak w tej sprawie, weszła w skład aktualnych działek nr [...] i [...], gdzie ustalono tożsame przeznaczenie nieruchomości wobec istnienia tego samego planu zagospodarowania oraz tożsame ich zagospodarowanie. Z ustaleń Wojewody [...] wynika, że działki będące przedmiotem rozstrzygnięcia leżą w sąsiedztwie działek, o których traktuje Sąd w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 672/14. Mimo, że sprawa sygn. akt II SA/Lu 672/14 dotyczyła tych samych działek i identycznych stanów faktycznych Sąd w realiach niniejszej sprawy wyraził odmienną i nieprawidłową ocenę prawną. W tej sprawie charakter zrealizowanej inwestycji, tj. osiedla mieszkaniowego "[...]" niczym nie różni się od charakteru inwestycji planowanej - budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Zarówno jedno, jak i drugie spełnia podstawową, decydującą o jego istocie funkcję, jaką jest zaspakajanie szeroko rozumianych potrzeb mieszkaniowych ludności. Obie inwestycje zostały zrealizowane w ramach jednej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Taka modyfikacja polegająca na realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]" zamiast osiedla "[...]" nie jest jakościową zmianą celu wywłaszczenia. Odnosząc się do zwrotu projektowanej działki nr [...], położonej w obrębie osiedla "[...]", organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej oceny dowodu z oględzin nieruchomości i planów zagospodarowania, uznając, że nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z treści protokołu oględzin wynika, że teren ten porośnięty jest drzewami, krzewami, trawą, a jego część jest utwardzona asfaltem, co w opinii Gminy [...] świadczy o tym, że obszar ten stanowi osiedlowy zieleniec. Mając na względzie orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym infrastrukturę osiedla mieszkaniowego tworzy m.in. zieleń osiedlowa, projektowanej działki nr [...] nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Z materiału dowodowego nie wynika również, aby teren objęty wnioskiem o zwrot leżał w obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach realizacji osiedla "[...]". Nie jest też jasne na jakiej podstawie Sąd uznał, że na projektowanej działce numer [...] miał powstać budynek, skoro działka ta ma powierzchnię [...] m2, a budynek miał mieć znacznie większą. Jeśli by nawet przyjąć, że na ww. działce miał powstać budynek ośrodka to okoliczność, że nie powstał i znajduje się na nim trawa, krzewy i drzewa nie przesądza o zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zieleń jest bowiem elementem infrastruktury osiedlowej. Z istoty swojej realizacja osiedlowych terenów zieleni nie wymaga podjęcia żadnych prac budowlanych. Wywłaszczenie miało miejsce ponad 30 lat temu i nie wyklucza to okoliczności, że w przeszłości teren ten był mniej lub bardziej zorganizowany, co jednak nie zmienia faktu, że zieleń taka stanowiła i stanowi zaplecze zrealizowanych w bliskim sąsiedztwie budynków wielorodzinnych i stanowi element infrastruktury osiedla, powstały w związku z koniecznością zaspokojenia potrzeb jego mieszkańców w tereny do rekreacji i odpoczynku. Budowa osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być także w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Z tego względu nie można wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom. Nie można zatem wykluczyć także sytuacji odwrotnej - by w miejsce obiektu powstała np. zieleń. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. R. wniósł o jej oddalenie wskazując argumenty mające podważać zasadność zarzutu kasacji. Swoje stanowisko Z. R. przedstawił także w kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niewystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji dokonał w zaskarżonym wyroku oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości, o tyle ocena ta nie ma znaczenia w sprawie ponieważ wypowiedź Sądu w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z oceną prawną zaskarżonej decyzji organu odwoławczego co do jej skutków procesowych i materialnoprawnych. Sąd wyraźnie bowiem stwierdził, że decyzja organu odwoławczego jest decyzją kasacyjną, przez co jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Sąd stwierdził również, że następstwem zaskarżonej decyzji jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, który na nowo ustala zarówno faktyczny, jak i prawny stan sprawy. W ten sposób Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji wskazując, że organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego co do wykładni prawa materialnego wyrażonymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, ponieważ na nowo prowadząc postępowanie, dokonana przez ten organ ocena prawna będzie uzależniona od przyszłych ustaleń faktycznych. Konsekwentnie Sąd stwierdził, że jeżeli organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, sformułowałby oceny materialnoprawne, to mogłyby się one odnosić jedynie do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione znaczenia. Przedstawione wypowiedzi Sądu pierwszej instancji wykluczają uznanie jego oceny w zakresie wykładni prawa materialnego za wiążącą w sprawie, ponieważ uznanie przez ten Sąd za konieczne przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego może skutkować nowymi ustaleniami faktycznymi wymagającymi ich rozważenia w świetle prawa materialnego. Nie jest więc dopuszczalne związanie przez Sąd organu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego, jeżeli Sąd ocenił, jako zgodną z prawem, decyzję organu odwoławczego powodującą przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego. Dopiero bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego umożliwi organom prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego adekwatnie do poczynionych ustaleń faktycznych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek uczestnika Z. R. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, ponieważ zgodnie z art. 203 i 204 ppsa koszty te mogą być zasądzone tylko na rzecz skarżącego, organu lub skarżącego kasacyjnie.