II SA/Lu 301/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia 26 lutego 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy L. (dalej także: Gmina) oraz odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej także: Spółdzielnia) od decyzji Starosty L. z dnia 6 października 2014 r., znak: [...], dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] na rzecz: R. S., E. R., L. R., Z. R., A. C., K. C., D. G. i S. N., orzekł: 1) uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 2) umorzyć postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał następujący stan sprawy. Działka nr [...] o pow. 0,9150 ha, stanowiąca własność J. R. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 3 listopada 1978 r., znak: [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] Nieruchomość została przejęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Wnioskiem z dnia 26 lutego 2009 r. spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot dawnej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...] i ul. [...] podnosząc, że na części nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Postanowieniem z dnia 18 marca 2009 r., znak: [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy o zwrot opisanej nieruchomości w części położonej w obszarze aktualnych działek nr [...], położonych w L. w rejonie ul. [...] i ul. [...] i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.. Z uwagi na fakt, że zawnioskowany do zwrotu grunt nie stanowi geodezyjnie wyodrębnionej działki, do akt sprawy dołączona została dokumentacja geodezyjno-prawna dawnej działki nr [...], zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...]. W dalszym toku postępowania pełnomocnik wnioskodawców sprecyzował wniosek o zwrot nieruchomości, ograniczając żądanie do zwrotu działek oznaczonych w dokumentacji nr [...] i nr [...]. W dniu 2 lipca 2010 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, podczas których uprawniony geodeta okazał granice zawnioskowanego do zwrotu gruntu. W toku oględzin ustalono, że obszar oznaczony w dokumentacji nr [...] zagospodarowany został pod parking utwardzony asfaltem, ogrodzony siatką na słupkach metalowych, z metalową bramą. W granicach zawnioskowanej do zwrotu działki, od strony ul. [...], znajduje się asfaltowy wjazd na parking, murowany budynek śmietnika wraz z asfaltowym dojazdem oraz trzepak. W dalszej części, poza ogrodzeniem parkingu teren porośnięty jest trawą i chwastem (wykoszony), znajduje się na nim kilka drzew oraz 2 latarnie, od strony ul. [...] istnieje nasyp ziemny. Nieruchomość oznaczona w dokumentacji nr [...] porośnięta jest wysokim chwastem, trawą, krzewami samosiewnymi i kilkoma drzewami. Niewielka część działki, granicząca z ciągiem pieszym utwardzona została asfaltem. Pismem z dnia 7 lipca 2010 r. Prezydent Miasta L. przekazał informację, że wnioskowany do zwrotu grunt w dacie wywłaszczenia objęty był miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]": w L. zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta L. N. 21 z dnia 17 sierpnia 1976 r. Zgodnie z w/w opracowaniem, teren oznaczony projektowanym nr [...] przeznaczony był częściowo pod realizację parkingo-garażu w ramach budowy osiedla "[...]" (oznaczenie [...]) oraz w części pod pas drogowy projektowanej ulicy miejskiej (oznaczenie [...] II). Obszar oznaczony projektowanym nr [...] przeznaczony był pod tereny usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach realizacji osiedla [...]" (symbol [...]). Ponadto pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta L. poinformował, że plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego [...]" zatwierdzony został decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 29 kwietnia 1978 r., znak: [...], jednakże w archiwum wydziału nie odnaleziono ostemplowanego załącznika graficznego do opisanej decyzji. Do pisma załączono pomocniczo nieostemplowaną planszę planu realizacyjnego osiedla [...]", która swoim opracowaniem obejmuje jedynie północną część wywłaszczonej nieruchomości. Znajdująca się w tej części projektowana działka nr [...] miała zostać zagospodarowana pod budynek. Wydział Architektury i Budownictwa UM L. przekazał również plan realizacyjny osiedla "[...]", który obejmuje południową część wywłaszczonej nieruchomości, w tym obszar projektowanej działki nr [...]. Zgodnie z rysunkiem tego planu teren miał być zagospodarowany pod parking oraz obszar zieleni. Do wskazanego pisma załączono także plan osiedla "[...]", który nie obejmuje wnioskowanego do zwrotu terenu. W dalszym toku postępowania do akt sprawy włączony został operat szacunkowy z dnia 20 kwietnia 2011 r. określający zmianę wartości wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. W dniu 13 czerwca 2011 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której pełnomocnik wnioskodawców sprecyzował wniosek do żądania zwrotu dawnej działki nr [...] w części oznaczonej projektowanym nr [...], nr [...] oraz [...], przy czym co do ostatnio wymienionej działki wniosek został wycofany pismem z dnia 21 października 2011 r. Podczas rozprawy administracyjnej reprezentant Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przedstawił stanowisko przeciwne zwrotowi nieruchomości w części zajętej pod parking przy ul. [...] (projektowana działka nr [...]) podnosząc, że teren został zagospodarowany zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]". Pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oświadczając, że w jego ocenie teren nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia - pod realizację osiedla [...]". Ponadto, pełnomocnik wnioskodawcy podniósł, że parking funkcjonujący w obszarze projektowanej działki nr [...] nie jest ogólnodostępny, ale służy ograniczonej liczbie osób. W odpowiedzi, reprezentant SM "[...]" poinformował, że parking jest parkingiem społecznie strzeżonym, który powstał za zgodą spółdzielni i rady osiedla. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2012 r., znak: [...], postępowanie w niniejszej sprawie zostało zwieszone, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wniosku Spółdzielni o sprostowanie oczywistej omyłki w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 3 listopada 1978 r. znak: [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Spółdzielnia wniosła o zastąpienie w treści tej decyzji nazwy osiedla [...]", którego budowę wskazano jako cel wywłaszczenia, nazwami [...]", "[...]" i "[...]". Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. [...], oddalił skargę Z. R. złożoną na powyższe postanowienie Wojewody z dnia 29 czerwca 2012 r. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 18 października 2012 r. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia 6 października 2014 r., znak: [...], Starosta L. orzekł o zwrocie działki nr [...] o po w. 0,1449 ha stanowiącej część aktualnej działki nr [...] położonej w L. przy ul. [...] oraz działki nr [...] (w dokumentacji nr [...]) o powierzchni 0,0547 ha. Organ umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (dawnej działki nr [...]). Od decyzji tej odwołanie złożyła Gmina L. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L.. W swym odwołaniu Gmina L. wniosła o uchylenie decyzji Starosty L. w całości z wyjątkiem pkt II, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137, art. 140 ust. 4 oraz art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej także: u.g.n.). Spółdzielnia w odwołaniu domagała się natomiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu swego odwołania wskazywała na brak podstaw do zwrotu projektowanej działki nr [...] o powierzchni 0,1449 ha (w dokumentacji nr [...]), nie kwestionując ustaleń organu co do działki nr [...] (w dokumentacji nr [...]). Rozpatrując złożone odwołania Wojewoda stwierdził, że odwołanie Gminy L. zasługuje częściowo na uwzględnienie. Organ odwoławczy podkreślił, iż działka nr [...] o powierzchni 0,0547, nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i jako zbędna dla jego realizacji winna zostać zwrócona spadkobiercom byłego właściciela. W związku z tym organ za niezasadne uznał zarzuty Gminy, która kwestionowała stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie. Wojewoda nie podzielił również argumentacji Gminy co do naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., wskutek niewzięcia pod uwagę wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni 0,1449 ha w wyniku urządzenia na niej parkingu osiedlowego i niepowiększenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania o wartość nakładów. Organ drugiej instancji podniósł, że mając na uwadze pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., skoro działka nr [...] o powierzchni 0,1449 ha zagospodarowana została niezgodnie z celem wywłaszczenia, to nie ma podstaw, aby do odszkodowania doliczyć wartość nakładów poczynionych na tej działce. W ocenie organu drugiej instancji, nie można natomiast odmówić zasadności odwołaniu Gminy w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. Z literalnej wykładni art. 141 ust. 2 u.g.n. wynika bowiem, jak wskazał Wojewoda, że hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności gminy. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. zastaw albo zabezpieczenie wekslowe. Skoro zatem organ ma możliwość wyboru spośród różnych form zabezpieczenia wierzytelności z tytułu należnego jej odszkodowania za wywłaszczoną, a następnie zwróconą byłym właścicielom nieruchomość, musi tę kwestię rozstrzygnąć w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, po uprzednim ustaleniu tej kwestii z udziałem stron postępowania. Odnosząc się do odwołania Spółdzielni, organ odwoławczy wskazał, iż odwołanie to jako wniesione przez podmiot niemający statusu strony, nie może być rozpoznane merytorycznie, a postępowanie odwoławcze w tym zakresie należało jako bezprzedmiotowe ze względów podmiotowych umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zdaniem Wojewody, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by Spółdzielni przysługiwał tytuł prawny do działki nr [...] o powierzchni 0,1449 ha. Spółdzielni, jako podmiotowi dbającemu o dobro należących do niej mieszkańców, przypisać można jedynie interes faktyczny, który nie daje jednak – w świetle art. 28 K.p.a. – podstaw do występowania w sprawie w charakterze strony. W skardze na powyższą decyzję Wojewody, sprecyzowanej na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r., Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, powtarzając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Strona skarżąca podkreśliła, że zrealizowanie innego osiedla mieszkaniowego aniżeli wynikało to decyzji wywłaszczeniowej nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Przyjęcie przez organ odwoławczy odmiennego stanowisko skutkowało również błędnym uznaniem za niezasadne podniesionych w odwołaniu zarzutów Gminy co do naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przede wszystkim skarga podlega oddaleniu w części, w jakiej kwestionuje prawidłowość zaskarżonej decyzji w zakresie określonym w punkcie 2 jej sentencji, to jest umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi do Sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Oczywistym jest bowiem, że uprawnionym do kwestionowania zaskarżonej decyzji – w części dotyczącej interesu prawnego innego podmiotu, jakim jest Spółdzielnia, Gminie nie przysługiwał interes prawny, o jakim mowa w tym przepisie. Zauważyć przy tym należy, iż w skardze, sprecyzowanej co do zakresu zaskarżenia na rozprawie przed Sądem, Gmina nie podniosła zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji w tej części ani nie wskazała, z czego wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Skarga podlega oddaleniu również w pozostałej części. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji w osnowie swej decyzji, jak również w jej uzasadnieniu, użył nr [...] jako projektowanego dla działki o powierzchni 0,1449 ha wchodzącej w skład działki [...], dawna działka nr [...]), stanowiącej parking osiedlowy, położonej w L. przy ul. [...]. W sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...] wymieniony grunt oznaczony został nr [...]. Jak wyjaśnił zaś organ odwoławczy, z informacji posiadanych przez Wojewodę z urzędu wynika, że działka o projektowanym numerze [...] objęta jest innym postępowaniem o zwrot, a Starosta L. orzekał w jej przedmiocie decyzją z dnia 4 maja 2010 r. Projektowany numer [...] nadany został w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...], działce o powierzchni 0,1230 ha stanowiącej również część aktualnej działki [...], jednak wchodzącej w obszar dawnej działki nr [...]. Wskazana dokumentacja włączona została do materiału sprawy prowadzonej w Starostwie pod znakiem [...]. Porównanie dokumentacji geodezyjnej obu postępowań, pozwala stwierdzić, że działki [...] o powierzchni 0,1230 ha i [...] o powierzchni 0,1449 ha sąsiadują ze sobą. Z powyższego wynika, że decyzja organu pierwszej instancji, z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a., nie zawiera prawidłowo oznaczonego przedmiotu rozstrzygnięcia. Uchybienie to, ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem decyzja administracyjna orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na skutki prawnorzeczowe, jakie ta decyzja rodzi, winna w sposób niebudzący wątpliwości określać nieruchomość, której ta decyzja dotyczy. Oczywistym jest bowiem, że w wyniku wskazanych uchybień decyzja organu pierwszej instancji w istocie nie nadawałaby się do wykonania, gdyż byłaby co najmniej w części niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Prawidłowo zatem Wojewoda zwrócił uwagę organowi pierwszej instancji na konieczność wyjaśnienia niejasności związanych z oznaczeniem działki o powierzchni 0,1449 ha, w szczególności poprzez uzyskanie stanowiska uprawnionego geodety co do prawidłowości wskazanego przez niego numeru projektowanego wymienionej działki. Zasadnie również stwierdził organ odwoławczy, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., uzasadniało to, że swoje rozstrzygnięcie Starosta L. oparł na operacie szacunkowym z dnia 20 kwietnia 2011 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. K., który utracił wartość dowodową. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ustęp 4 wymienionego artykułu stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa wyżej, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wskazać należy, że opisany wyżej operat szacunkowy z dnia 20 kwietnia 2011 r. nie został opatrzony przez jego autora klauzulą aktualizacyjną. Nie można przy tym wykluczyć, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. i wymagane w związku z tym było sporządzenie na nowo operatu szacunkowego. Nie ulega zaś wątpliwości, że wykonanie "nowego" operatu oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że również powyższe uchybienie uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., co zapewni możliwość oceny tego operatu przez organy dwóch instancji, a tym samym zachowanie wymogów płynących z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), z której w szczególności wynika prawo stron od dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Jest to bowiem uchybienie, którego organ drugiej instancji nie mógł wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszyłby tym samym wspomnianą zasadę ogólną postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, a tym samym nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, który na nowo ustala zarówno faktyczny, jak i prawny stan sprawy. Z tego względu – co do zasady – organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego co do wykładni prawa materialnego wyrażonymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Skoro bowiem organ pierwszej instancji na nowo prowadzi postępowanie, to dokonana przezeń ocena prawna będzie uzależniona od przyszłych ustaleń faktycznych. Jeżeli zatem organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, sformułowałby oceny materialnoprawne, to mogłyby się one odnosić jedynie do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione znaczenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2014 r., II SA/Lu 800/13, niepubl., dostępny w CBOSA). Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, co do tego, iż mając na uwadze materiał dowodowy dotychczas zgromadzony w aktach sprawy, niezasadne były podniesione w odwołaniu Gminy zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wywłaszczenie działki nr [...] o powierzchni 0,9150 ha nastąpiło w celu realizacji osiedla mieszkaniowego [...]" zgodnie z jego lokalizacją ustaloną w miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" w L. zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta L. N. [...] z dnia 17 sierpnia 1976 r. Wywłaszczona nieruchomość została w istocie zagospodarowana w części pod osiedle [...]", w części pod ulice [...] (symbol [...]) i [...] (symbol [...]) jednak obszar stanowiący działkę nr [...] o powierzchni 0,1449 ha wszedł w skład osiedla mieszkaniowego "[...]". Z analizy dowodów w postaci planu zagospodarowania przestrzennego i planów realizacyjnych osiedli, wynika, że teren wymienionej działki miał być zagospodarowany na potrzeby osiedla "[...]", a nie jak wskazano w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej osiedla [...]". Z tego zaś wynika, jak trafnie wskazał organ pierwszej instancji, że odjęcia własności nieruchomości dokonano z "nadwyżką", a już w momencie wywłaszczenia nieruchomość w części, o której mowa, pozostawała zbędna dla realizacji celu, jakim była budowa parkingo-garaży i urządzenie zielni w ramach osiedla "[...]". W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje bowiem pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., I SA 241/00, LEX nr 54436, 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, LEX nr 149521, 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527, 16 kwietnia 2009 r., I OSK 581/08, LEX nr 555628, 1 października 2010 r., I OSK 1612/09, LEX nr 745102). W niniejszej sprawie jest też poza sporem, że wywłaszczony teren w części oznaczonej projektowanym nr [...], położony był w obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach realizacji osiedla [...]". Jak wynika z analizy rysunku planu realizacyjnego osiedla [...]", tym terenie miał powstać budynek. Na podstawie oględzin terenu ustalono, że na wskazanym obszarze nie zrealizowano żadnej inwestycji. Teren jest porośnięty trawą i chwastem oraz krzewami i drzewami. Niewielka część działki utwardzona została wylewką asfaltową. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie istotnie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych pełniących funkcje rekreacyjne. Oceniając jednak realizację celu wywłaszczenia w każdym wypadku należy szczegółowo odnieść istniejące aktualne zagospodarowanie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda bowiem infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim to czy urządzenia te były planowane przy wywłaszczeniu, a przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem – szczególnie ważny jest stopień zorganizowania tych urządzeń. Z tego względu za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów, a więc zieleni niezaplanowanej i niezorganizowanej celowo. Infrastruktura osiedla musi być bowiem zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 stycznia 2013 r, II SA/Lu 1023/12, niepubl., dostępny w CBOSA). Pogląd ten znalazł aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 2272/12 oraz z dnia 26 stycznia 2015 r. I OSK 1082/13 (niepubl., dostępne w CBOSA) stwierdził, że "nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że aby można było przyjąć istnienie parku, czy zieleni osiedlowej winna ona mieć charakter uporządkowany, a nie samoczynny, czy przypadkowy". Sąd podziela nadto zawartą w zaskarżonej decyzji wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n., mającą oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą wskazane w tym przepisie zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Z tego zaś wynika, że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., I OSK 1323/13, Lex nr 1769174). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.