I OSK 1323/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1131/12 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1131/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 16 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. R.-W., G. R. P. R., B. R. i M. B. zwrócili się o zwrot nabytej przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia w 1988 r. nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr ewid. 538 obr. [...] (dawniej: [...] i 111 obr. [...]) pod budowę szkoły, objętej KW nr [...], położonej w Rzeszowie przy ul. [...]. Decyzją z 16 sierpnia 2012 r. Starosta Powiatu Dębickiego orzekł o zwrocie tej nieruchomości na rzecz M.R.-W. i G.R. po 5/20 części, na rzecz B. R. w 8/20 części i na rzecz P. R. i M.B. po 1/20 części. Jednocześnie zobowiązał ww. solidarnie do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 26.532 zł. Organ I instancji ustalił, że umową notarialną z [...] września 1988 r. współwłaściciele w częściach równych P.R. i A. R. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Miała ona być niezbędna pod budowę szkoły w Rzeszowie przy ul. [...], w związku z decyzją Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Rzeszowie z 31 grudnia 1984 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny szkoły podstawowej. W chwili orzekania o zwrocie działka nr ewid. 538 stanowiła własność Gminy Miasto Rzeszów. Decyzją z 30 maja 2000 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieodpłatne nabycie przez Miasto Rzeszów prawa własności powyższej nieruchomości. W dacie wydawania decyzji o zwrocie działka była przedmiotem umowy użyczenia zawartej pomiędzy Gminą Miasto Rzeszów a Miejską Administracją Targowisk i Parkingów w Rzeszowie celem urządzenia parkingu dla samochodów osobowych. Teren działki jest ogrodzony i wyłożony płytami żelbetowymi. Niewielka cześć działki od strony północnej znajduje się poza linią ogrodzenia i pozostaje niezagospodarowana. Nieruchomość ta w całości znajduje się poza obszarem zabudowanym obiektem istniejącej szkoły. Działka nr ewid. 538 nie jest funkcjonalnie związana z terenem szkoły i nigdy nie znajdowała się w obrębie jej ogrodzenia. Działka ta nie została oddana w trwały zarząd [...] Szkół [...] w Rzeszowie. Nie odbywały się na niej także zajęcia szkolne prowadzone przez Szkołę Podstawową Nr [...], a następnie [...] Szkół [...][...]. Nie była zagospodarowana przez szkołę w infrastrukturę szkolną. Nie prowadzono na niej również prac konserwatorskich i porządkowych. Pozostawała natomiast niezagospodarowana i porośnięta zaroślami. W tych okolicznościach stwierdzono, że zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określone w art. 136 i 137 oraz 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej zwana też u.g.n.), ponieważ cel nabycia nie został zrealizowany. Natomiast wartość zwaloryzowanego odszkodowania przyjęto z operatu szacunkowego rzeczoznawczy majątkowego. Starosta wyjaśnił przy tym, że wartości tej nie można było powiększyć o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości, ponieważ nie były one związane z realizacją celu publicznego. Ogrodzenie działki wybudowano w 2011 r., a płyty ułożono w 2002 r., zatem po upływie okresu 10 lat od daty wywłaszczenia, o którym mowa w art. 137 ust. 2 u.g.n. Nakłady te związane były z umową użyczenia. Odwołania od decyzji z 16 sierpnia 2012 r. wnieśli: Gmina Miasto Rzeszów oraz Miejska Administracja Targowisk i Parkingów w Rzeszowie. W jednobrzmiących pismach zarzucono w szczególności naruszenie art. 140 u.g.n., którego odwołujący się upatrywali w braku orzeczenia o zwrocie poczynionych nakładów na parking. Po rozpatrzeniu ww. odwołań decyzją z 16 października 2012 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda Podkarpacki utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielił stanowisko tego organu i wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy przepisy jej rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Wojewoda Podkarpacki uznał, że w dacie złożenia przez uprawnionych żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na działce nr ewid. 538 żadna inwestycja zmierzająca do realizacji celu wywłaszczenia nie została rozpoczęta. Działka pozostaje niezabudowana, a jest zagospodarowana jako parking. Teren wyłożony jest płytami betonowymi i zagrodzony ogrodzeniem trwałym z siatki metalowej na słupach i podmurówce. W niewielkiej części od strony północnej teren działki przeznaczonej do zwrotu znajduje się poza ogrodzeniem i ta część pozostaje niezagospodarowana. Przedmiotowa działka w całości znajduje się poza obszarem zabudowanym obiektem szkoły i nie jest z nią funkcjonalnie związana. Dlatego orzeczenie o zwrocie nieruchomości było prawidłowe. Nie zrealizowano bowiem celu nabycia - wywłaszczenia. Prawidłowo ustalono również wysokość podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania. W odniesieniu do rozliczenia nakładów Wojewoda wyraził stanowisko, że zwrotowi podlegać mogły tylko takie z nich, które zostały poczynione na cel wywłaszczenia, uczynione zaś nakłady nie spełniały tego kryterium. Skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto Rzeszów. Zarzuciła w szczególności naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i art. 140 u.g.n. które upatrywała w nieorzeczeniu na jej rzecz zwrotu nakładów poniesionych na nieruchomości pomimo, że czynione były w dobrej wierze oraz w czasie, kiedy nie naruszały obowiązujących przepisów i interesów osób trzecich. Organy powinny orzec o zwrocie na jej rzecz wartości poczynionych na nieruchomości nakładów, ponieważ zostały one zrealizowane przed nowelizacją art. 216 u.g.n. Dopiero od 22 września 2004 r. ustawodawca zdecydował, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. będą miały zastosowanie także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uznał, że zarzut skargi odnoszący się do pominięcia poczynionych na nieruchomości nakładów, jako nierozliczonych w decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości i uchybienia w ten sposób normie art. 140 ust. 4 u.g.n. w powiązaniu z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP jest nietrafny. Sąd I instancji wyjaśnił, że w judykaturze dominuje stanowisko wedle którego zwiększenie wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi może obejmować tylko te nakłady, które poczynione zostały dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Dlatego nie podzielił poglądu Gminy Miasto Rzeszów, że skoro nieruchomość, którą nabyto od poprzedników prawnych wnioskodawców zwrotu, nabywano w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, a możliwość zwrotu takiej nieruchomości powstała dopiero po nowelizacji art. 216 u.g.n., która weszła w życie 22 września 2004 r., to poczynione przed tą datą nakłady na nieruchomości jako "czynione w dobrej wierze", winny być uwzględniane w ramach rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości. Sąd podkreślił, że obowiązująca Konstytucja w art. 21 ust. 2 stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Uznanie zwrotu nieruchomości za zasadę urzeczywistniającą konstytucyjną ochronę własności musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją "roszczenia" zwrotowego, w tym zwrotu odszkodowania. Inny sposób ujmowania tej kwestii godziłby w zasady ustanowione w Konstytucji RP, zwłaszcza w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej. To właśnie te normy nakładają na organy państwa obowiązek działania zgodnego z Konstytucją RP, zarówno przy stanowieniu norm prawnych, jak i stosowaniu. Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko powyższe ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. U.g.n. normuje reguły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy okaże się, że odpadł cel wywłaszczenia. Były właściciel dysponuje zatem roszczeniem o zwrot nieruchomości, a podmiot, który nabył nieruchomość na cel publiczny nie może jej przeznaczyć na inny cel, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Te reguły stosuje się, z mocy art. 216 u.g.n. odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych w drodze wskazanych tam aktów normatywnych. W art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wskazano na przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a na tej podstawie nabyto, w warunkach uprzedniego zagrożenia dokonaniem wywłaszczenia, nieruchomość objętą decyzją o zwrocie. Innymi słowy, z mocy art. 216 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 Działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytej na podstawie takiego tytułu prawnego, jaki był podstawą nabycia przez Skarb Państwa działki będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Następnie Sąd Wojewódzki wskazał, że reguły dokonywania rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości zawarte są w art. 140 u.g.n. Biorąc pod uwagę przywoływany przepis Sąd podzielił stanowisko prezentowane w judykaturze, identyfikowane z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2011 r., I OSK 1971/10. W wyroku tym wywiedziono, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (stanowisko to podzielił także NSA w wyroku z 30 maja 2012 r., I OSK 816/11). Zdaniem Sądu I instancji, reguły wyłożone w cyt. wyrokach mają w pełni zastosowanie także do nieruchomości objętych postępowaniem "zwrotowym" na zasadzie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Nakłady poczynione na nieruchomości, nabytej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w warunkach wywłaszczenia, aby mogły być uwzględniane w ramach rozliczeń w związku z podjęciem decyzji o zwrocie takiej nieruchomości, muszą być związane z celem nabycia. Uzupełniając katalog nieruchomości w art. 216 u.g.n., poprzez dodanie do niego ust. 2, które mogą być objęte procedurą zwrotową, ustawodawca nie przewiduje szczególnych, odrębnych od ogólnych rozwiązań zawartych w art. 140 u.g.n., reguł dokonywania rozliczeń nakładów poczynionych na takich nieruchomościach przed dniem 22 września 2004 r. Zgodnie z ustępem 1 art. 136 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Ustęp 2 art. 136 u.g.n. z kolei stanowi, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w myśl ustępu 3 cyt. przepisu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, wbrew temu co sądzi strona skarżąca, obowiązywał także w dacie podejmowania nakładów, o zwrot których Gmina Miasto Rzeszów się upomina. Art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) stanowił, że "Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego". Sąd I instancji stwierdził, że skoro w 2002 r., jak wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie, Gmina Miasto Rzeszów umową użyczyła Miejskiej Administracji Targowisk i Parkingów w Rzeszowie przedmiotową nieruchomość dla zrealizowania inwestycji pt. utwardzenie placu miejskiego używanymi płytami drogowymi pod tymczasowy parking dla placu targowego ul. [...], to nie można uznawać, jak chce tego strona skarżąca, że czyniono nakłady "w dobrej wierze" i Gmina nie miała względem byłych właścicieli nieruchomości nabytych na cele szkolne żadnych obowiązków. Za fakt notoryjny uznał, że celem Miejskiej Administracji Targowisk i Parkingów w Rzeszowie nie jest prowadzenie zadań oświatowych czy zarządzanie nieruchomościami szkolnymi. W tej sytuacji rozliczenie nakładów osób trzecich na nieruchomość objętą postępowaniem "zwrotowym", a do takich należałoby zaliczyć Miejską Administrację Targowisk i Parkingów w Rzeszowie, zaliczyć należy do sfery stosunków cywilnoprawnych. Sąd wskazał, że z mocy art. 138 ust. 2 u.g.n. użyczenie wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Dodatkowy asumpt dla takiego stwierdzenia daje sam charakter poczynionych nakładów – skoro utwardzenie placu parkingowego miało z samego założenia mieć charakter tymczasowy, to nic nie stało na przeszkodzie, aby Miejska Administracja Targowisk i Parkingów w Rzeszowie usunęła używane płyty drogowe z terenu objętego słusznym roszczeniem zwrotowym. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP to także Sąd go nie podzielił. Wyjaśnił, że przepis ten stanowi, iż "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej". Podał, że strona skarżąca nie chce, powołując się na naruszenie cyt. przepisu Konstytucji RP "przyjąć do wiadomości" sposobu, w jaki stała się właścicielem nieruchomości skomunalizowanej, a uprzednio nabytej przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia. Paradoksalnie przywołany przez stronę skarżącą przepis był wskazywany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako wzorzec kontroli art. 216 u.g.n. w brzmieniu pomijającym określone akty normatywne, na podstawie których dokonywano w okresie sprzed daty wejścia w życie u.g.n., wywłaszczeń i przymusowych przejęć nieruchomości. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2001 r., SK 22/01 stwierdzono, że art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240; zm.: z 1957 r. Nr 39, poz. 172) jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tę samą regułę można by odnosić do pominięcia w art. 216 u.g.n. do 22 września 2004 r. odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z tego powodu, w ocenie Sądu I instancji skarżona decyzja nie naruszała art. 140 ust. 4 u.g.n., ani art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej Gmina Miasta Rzeszów zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy ponieważ odebrało Gminie Miasto Rzeszów prawo do zwrotu nakładów, które w dobrej wierze i zgodnie z obowiązującymi przepisami zostały poczynione w przez nią w 2002 r., tj. w okresie, w którym żaden obowiązujący wtedy przepis prawa nie kwalifikował działki nr 538, nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia 21 września 1988 r. w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jako nieruchomości wywłaszczonej, w stosunku do której zastosowanie mogłaby znaleźć procedura zwrotowa. Przeciwnie utrwalone orzecznictwo sądowe i doktryna odmawiała takim nieruchomościom przymiotu "zwrotowych". Skarżące kasacyjnie Miasto Rzeszów powołało się w tym względzie na wyrażone w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt. III CZP 59/11 stanowisko Sąd Najwyższego zgodnie z którym "Sprzedaż nieruchomości na podstawie art. 8 u.g.g. nie powodowała takich samych skutków, jakie wywoływała na podstawie art. 6 ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm.). Umowa zawarta wskutek podjęcia przed wszczęciem ewentualnego postępowania wywłaszczeniowego rokowań, stanowiła zwykłą umowę cywilnoprawną, a nie "umowę wywłaszczeniową", której dotyczył art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W uchwale składu powiększonego z dnia 24 września 1992 r., III AZP 11/92, (OSN 1993 Nr 6, poz. 93) Sąd Najwyższy przekonywująco wyjaśnił tę kwestię." Skarżąca kasacyjnie wskazała, że dokonując w 2002 r. nakładów, Gmina Miasto Rzeszów działała zgodnie z przysługującymi jej uprawnieniami i nie ciążył na niej wobec byłych właścicieli żaden obowiązek, a nieruchomość mogła być wykorzystana dowolnie, bez odnoszenia się do wskazanego w akcie notarialnym celu wykupu. Dopiero w wyniku nowelizacji art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 22 września 2004 r. ustawodawca rozszerzył stosowanie rozdziału 6 działu III u.g.n. na nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odmawianie Gminie Miasto Rzeszów prawa do wynikającego z jasnego brzmienia art. 140 ust. 4 u.g.n. uprawnienia do powiększenia zwracanego odszkodowania o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu narusza zatem art. 64 ust 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność, podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie art. 140 ust. 4 u.g.n. wymaga jedynie aby zwiększenie lub zmniejszenie wartości nieruchomości był wynikiem działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Oznacza to tylko, że działania muszą mieć miejsce na nieruchomości ("bezpośrednio na nieruchomości") oraz muszą być podjęte po wywłaszczeniu. Żadnych dalszych ograniczeń ustawodawca nie przewidział. Twierdzenie, iż mogą to być tylko nakłady związane z realizacją celu, dla którego nastąpiło wywłaszczenie jest interpretacją zupełnie dowolną. Jeżeli zetem operat szacunkowy sporządzony przez powołanego przez organ biegłego rzeczoznawcę majątkowego wyraźnie stwierdza, iż "zmiana wartości działki w wyniku działań na nieruchomości po jej wywłaszczeniu wynosi 41460zł" to zgodnie z treścią powołanego przepisu zwracane przez uczestników odszkodowanie winno zostać powiększone o wskazana kwotę. Skarżące kasacyjnie Miasto Rzeszów nie zgodziło się z poglądem Sądu I instancji, który ocenił działania podejmowane przez Gminę Miasto Rzeszów na przedmiotowej nieruchomości w 2002 r. nie z punku widzenia przepisów obowiązujących w tym czasie, ale aktualnych uregulowań. Sąd winien mieć na uwadze, iż w czasie kiedy nakłady na nieruchomość były czynione, nie była ona uważana za nieruchomość "wywłaszczoną". Ocena prawna umów zawieranych na podstawie art. 8 zmieniała się dopiero w wyniku nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 22 września 2004 r., co nie oznacza, iż można dyskredytować działania Gminy podjęte na przedmiotowej nieruchomości przed tym terminem. Prezentowana przez Sąd I instancji wykładnia jest sprzeczna z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP ponieważ pozbawia dotychczasowego właściciela ekwiwalentu za części składowe zwracanej nieruchomości. Sąd I instancji powołaną normę konstytucyjną interpretuje tylko z punktu widzenia uprawnień osób ubiegających się o zwrot, nie bierze pod uwagę jednak, iż Konstytucja chroni również prawa majątkowe osób prawnych, jaką jest Gmina Miasto Rzeszów, bowiem wymienione w przepisie prawa "podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do podważania stanowiska organów administracji zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji co do tego, że interpretacja przepisu art. 140 ust 4 u.g.n. nie uprawnia do nakazania osobom którym zwracana jest nieruchomość, zwrócenia nakładów poniesionych na tej nieruchomości Miastu Rzeszów. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie są trafne, bowiem należy w całości podzielić prawidłowe stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji. Tytułem uzupełnienia należy wskazać, że skarżące kasacyjnie Miasto Rzeszów nie kwestionuje, że zaistniały przesłanki do zwrotu nabytej w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem nieruchomości określone w art. 136 i 137 w zw. z art. 216 u.g.n. ponieważ nie został zrealizowany cel określony w umowie z 21 września 1988 r. o jej zbyciu na rzecz Skarbu Państwa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa o prawo żądania zwrotu nieruchomości, lecz decyzja administracyjna - z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 520/00, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym z elementów tego stosunku cywilnoprawnego jest rozstrzygnięcie kwestii rozliczeń związanych z dokonanymi działaniami na nieruchomości po jej zbyciu powodujących zwiększenie albo zmniejszenie się wartości nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje bowiem zasadę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Regulacja zawarta w art. 139 - 140 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do unormowania obowiązującego na gruncie Kodeksu cywilnego. Zasadę rozliczeń reguluje art. 140 ust. 4 u.g.n. przewidując, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Należy przy tym zauważyć, że art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samoistnej regulacji, lecz jest konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie art. 136 u.g.n. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Ustęp 2 z kolei stanowi, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w myśl ustępu 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z unormowań tych w sposób jednoznaczny wynika, że art. 140 u.g.n., w tym również ustęp 4, ma zastosowanie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest "wpisany" w regulacje odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi być wykładany w powiązaniu z art. 136 u.g.n. Wobec tego, przytoczony przepis musi podlegać wykładni i to przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 Konstytucji. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w ustępie 2 stwierdza, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Roszczenie zwrotowe ma więc rangę konstytucyjną i podkreślić należy, że pogląd ten był wielokrotnie podkreślany przez Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne", tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zatem uznanie zwrotu nieruchomości za zasadę urzeczywistniającą konstytucyjną ochronę własności musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją "roszczenia" zwrotowego, w tym zwrotu odszkodowania. Inny sposób ujmowania tej kwestii godziłby w zasady ustanowione w Konstytucji RP, zwłaszcza w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej. To właśnie te normy nakładają na organy państwa obowiązek działania zgodnego z Konstytucją RP, zarówno przy stanowieniu norm prawnych, jak i stosowaniu prawa. Wskazać należy również, że samowolne nakłady z powodów ekonomicznych mogłyby w ogóle unicestwić żądanie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, bowiem gmina mając świadomość możliwości zwrotu przejętej nieruchomości, czyniłaby na niej zwiększone nakłady powodując, że osoby domagające się zwrotu nie byłyby w stanie ponieść kosztów związanych ze zwrotem poniesionych przez gminę nakładów (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2011r., sygn. akt I OSK 1836/10 dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądowi znany jest pogląd wyrażony w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie z którym przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, czy stanowił realizację celu wywłaszczenia i niezależnie od tego przez kogo został dokonany (T. Woś – "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" Warszawa 2007, s.332, i przykładowo w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 303/11 oraz WSA w Lublinie z dnia 2 lipca 2008r. sygn. akt II SA/Lu 142/08 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Dokonując bowiem wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., stwierdzić należy że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Dopuszczenie natomiast prezentowanej w powołanych wyżej orzeczeniach wykładni językowej, stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zauważyć również wypada, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia art. 140 ust. 4 jest dominująca w judykaturze. Stanowisko takie zostało wyrażone oprócz cytowanych już przez Sąd pierwszej instancji wyrokach NSA także w najnowszym orzecznictwie m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1727/12 i WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt. II SA/GL 1711/13 – jak wyżej wspomniano - wykładnię tę podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. Jak wskazano w tych wyrokach, powyższy pogląd opiera się bowiem na logicznym założeniu, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe wynika zaś z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy gruntowej, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych (art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Skarb Państwa dokonując wywłaszczenia, ze względu na realizację celu publicznego, przyjmuje na siebie odpowiedzialność za zrealizowanie tego celu oraz za nieruchomość, którą na ten cel wywłaszczył. Nieruchomość taka nie może zostać przeznaczona na inny cel, niż przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej. Gdyby się jednak okazało, że została użyta na inny cel, to wówczas organ ma obowiązek poinformować poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych o możliwości zwrotu nieruchomości. Reasumując stwierdzić należy, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Odnosząc się natomiast do twierdzeń, że na Gminie nie ciążyły do 22 września 2004r. wobec byłych właścicieli żadne obowiązki a nieruchomość mogła być wykorzystana dowolnie bez odnoszenia się do wskazanego w akcie notarialnym celu wykupu, powtórzyć należy tu jedynie, że ustawodawca nie przewiduje szczególnych, odrębnych od ogólnych rozwiązań zawartych w art. 140 u.g.n. reguł dokonywania rozliczeń nakładów poczynionych na takich nieruchomościach przed dniem 22 września 2004 r. i zauważyć, że są to regulacje szczególne w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących zwrotu nakładów poczynionych na nieruchomości w dobrej wierze. Podzielając szeroką argumentację Sądu Wojewódzkiego na poparcie takiego stanowiska, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a przytoczoną już wyżej i ze względu na niepodjęcie w skardze kasacyjnej polemiki z tymi argumentami, za zbędne należy uznać powielanie tu tego stanowiska Sądu. Dlatego skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił