I OSK 998/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska(spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 623/12 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 623/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 11 września 2002 r. do Urzędu Miasta L. wpłynęło pismo E. R., w którym domagał się zwrotu niezagospodarowanej części wywłaszczonych działek nr [...] i [...], położonych przy ulicy O. w L. Organ ustalił, że powyższe działki zostały wywłaszczone decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1980 r. na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L., zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. Prezydent Miasta L. orzekł o zwrocie działki [...] o powierzchni 981m2, jako części dawnej działki [...] i odmówił zwrotu działki [...] o powierzchni 1014m2. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę do zwrotu pobranego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Po uchyleniu tej decyzji przez Wojewodę [...], w dniu [...] września 2004 r. ten sam organ postanowieniem z dnia [...] maja 2005r. wyłączył Prezydenta Miasta L. od rozpoznania sprawy i wyznaczył jako właściwego w tej sprawie Starostę [...]. Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. orzekł o zwrocie na rzecz E. R. wspomnianej już działki [...], a ponadto działek nr [...] o powierzchni 0.0896m2 i [...] o powierzchni 0.0103m2. Jeśli chodzi o działkę [...] organ stwierdził, że jest ona niezabudowana, porośnięta chwastami, a więc nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. – "B." Pozostałe działki są częściami dawnej działki [...], znajdują się na terenie osiedla "Ł.", a więc także nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Również ta decyzja została uchylona przez Wojewodę [...] w dniu [..] kwietnia 2007 r., który zarzucił Staroście niepełne postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia zbędności wspomnianych nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 408/07 oddalił skargę E. R. na rozstrzygnięcie Wojewody. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił, iż nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zwłaszcza niewyjaśnienia wątpliwości wynikających z faktu, że działki nr [...] i [...] położone są na terenie osiedla mieszkaniowego "Ł.", zaś celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "B.". Sąd zwrócił uwagę, że do chwili obecnej działki objęte wnioskiem o zwrot o nr [...], nr [...] i nr [...]nie zostały w żadnej prawnej formie udostępnione Spółdzielni Mieszkaniowej C, w L. przez ich właściciela, to jest Gminę L. Ponadto jedna z tych działek (nr [...]) pozostaje niezagospodarowana pod osiedle mieszkaniowe i rosną na niej chwasty, zaś na obszarze pozostałych działek (nr [...]i nr [...]) znajduje się parking osiedlowy wyasfaltowany oraz trawnik osiedlowy z drzewami. Należało zatem sprawdzić, kiedy i przez kogo parking został zrealizowany. Zdaniem Sądu, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym, a zatem dla wyjaśnienia okoliczności sprawy należało także precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia. Po oddaleniu skargi kasacyjnej E. R. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 42/08 i ponownym przeprowadzeniu postępowania, Starosta L. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekł o zwrocie działek [...] o powierzchni 0,0981m2, [...] (części aktualnej działki [...]) o powierzchni 0,0896m2 i [...](części aktualnej działki [...]) o powierzchni 0,00103m2. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w sprawie zwrotu projektowanej działki o numerze [...] o powierzchni 0,00015m2 i zobowiązał E. R. do zwrotu zrewaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 70 615,50 złotych. W motywach decyzji Starosta podał, że celem dokonanego w dniu 2 czerwca 1980 r. wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "B.". Zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem miejscowym teren odpowiadający działce [...], stanowiącej część dawnej działki [...], przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Jednak do chwili obecnej, mimo upływu 30 lat, jest ona niezagospodarowana, porośnięta chwastami. Z kolei działki obecnie oznaczone nr [...] i [...], stanowiące część dawnej działki [...], już w dacie wywłaszczenia przeznaczone były pod zabudowę w ramach osiedla mieszkaniowego "Ł.". Oznacza to, zdaniem Starosty, że cel wywłaszczenia w stosunku do nich nie został zrealizowany. Organ przypomniał, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle i niedopuszczalne jest jego rozszerzanie. Jeśli zatem wywłaszczenie nastąpiło pod budowę osiedla "B.", a w istocie działki zagospodarowano w ramach innego osiedla, to cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na poparcie swojej argumentacji Starosta powołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w których zakwestionowano możliwość uznania wywłaszczonego gruntu za niezbędny na cel wywłaszczenia, kiedy już w dacie wywłaszczenia projektowane osiedle, stanowiące cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, nie obejmowało wywłaszczonego gruntu, a samego wywłaszczenia dokonano niejako z nadwyżką. Sytuacja taka nie może być traktowana jako modyfikacja celu wywłaszczenia, ale oznacza, że już w chwili wywłaszczenia przejęcie gruntu nie było potrzebne na określony cel. W tej sytuacji zdaniem Starosty, zachodziły przesłanki do zwrotu wspomnianych nieruchomości. Umorzenie postępowania co do zwrotu działki nr [...] uzasadniono niepodtrzymaniem wniosku w tym zakresie przez pełnomocnika wnioskodawcy. W odniesieniu do kwoty zwrotu wypłaconego odszkodowania, orzeczonej w oparciu o art. 140 ust.1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta wyjaśnił, w jaki sposób została ona wyliczona. Wojewoda L., po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta L., uchylił decyzję Starosty w zakresie orzeczonej do zwrotu kwoty wypłaconego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, zobowiązał E. R. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tego tytułu w kwocie 48 119.22 złotych, w pozostałej zaś części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Wojewoda potwierdził, że na działkach [...]i [...], stanowiących część dawnej działki [...], znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego "Ł.’’ znajduje się wyasfaltowany parking osiedlowy, częściowo natomiast trawnik z drzewami. Z pism Wydziału Architektury, Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta L. wynika, że parking został zrealizowany zgodnie z planem realizacyjnym osiedla "Ł." zatwierdzonym 31 grudnia 1980 r. Z kolei działka [...], stanowiąca część działki [...], znajduje się wprawdzie na terenie osiedla "B.’’, ale jak wynika z protokołu oględzin jest niezagospodarowana, porośnięta chwastami. Wojewoda dowodził, że w dacie wywłaszczenia wspomniane działki objęte były miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "C.’’, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Według planu znajdowały się one na obszarze przeznaczonym pod tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności o symbolu Ł 2 MW i B 2 MW stanowiącym własność Gminy L.. Decyzje o pozwoleniu na budowę osiedla "Ł.’’ wydawane były w latach 1981 - 1990 na rzecz "I.’ L. Razem z zabudową kubaturową realizowane były drogi oraz sytuowana zieleń. Nie ma obecnie możliwości ustalenia, czy na parking była wydawana oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę. Sam "I.’’ SA w piśmie z dnia 3 listopada 2011 r. wyjaśnił, że był jedynie inwestorem zastępczym (inwestorem bezpośrednim była Spółdzielnia Mieszkaniowa "C.‘’) i nie posiada żadnej dokumentacji z tamtego okresu. Spółdzielnia stwierdziła natomiast, że parking został wybudowany na działce [...] w ramach realizacji osiedla "Ł.’’ zgodnie z planem realizacyjnym osiedla, zatwierdzonym [...] lutego 1980 r. Przez działkę przebiega magistrala wodociągowa oraz linia energetyczna. Jej zdaniem, zarówno parking jak i zieleń są infrastrukturą osiedla niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania, a ponadto została zrealizowana ze środków członków spółdzielni. Z informacji uzyskanych z Wydziału Architektury , Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta L. wynika natomiast, że według planu zagospodarowania terenu zatwierdzonego [...] grudnia 1980 r. teren położony pomiędzy ulicami O. i B. przeznaczony był pod zabudowę zatok parkingowych dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej. osiedla "Ł.’’. W ocenie Wojewody w tych okolicznościach słusznie uznano, że działki [...]i [...]stanowiące część dawnej działki [...] nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego "B.’’ i tylko realizacja tego osiedla mogła stanowić negatywną przesłankę do ich zwrotu. Zatem zagospodarowanie działek pod parking i zieleń osiedlową w ramach osiedla "Ł.’’ nie może stanowić realizacji wspomnianego celu wywłaszczenia i zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegały zwrotowi na rzecz byłego właściciela. Natomiast działka [...], pochodząca z wywłaszczonej działki [...], pozostała wprawdzie w ramach osiedla "B.", ale jest niezagospodarowana, porośnięta chwastami. Organ zaznaczył, że z planu realizacyjnego osiedla z dnia [...] października 1980 r. wynika, że na tym terenie planowany był budynek rotacyjny wraz z dojściem (dojazdem). Fakt ten stanowi zatem pozytywną przesłankę do jej zwrotu, tym bardziej, że Prezydent Miasta L. nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o przystąpieniu do realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda stwierdził, że wysokość kwoty z tytułu wypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną działkę [...], na której zlokalizowano parking, została ustalona w oparciu o wycenę dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 5 grudnia 2011 r W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina L. dowodziła, że wskazany przez Spółdzielnię Mieszkaniową "C.’’ sposób zagospodarowania działek [...] i [...] pozwala uznać je za niezbędne dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Powołując się na pismo Spółdzielni z dnia 5 stycznia 2012 r. skarżąca wyjaśniła, że wywłaszczone działki były zagospodarowywane w oparciu o plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał na terenie objętym postępowaniem o zwrot powstanie osiedli mieszkaniowych, a same działki zostały zagospodarowane zgodnie z jej planem realizacyjnym w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia. W planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "C." teren ten był przeznaczony pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności. Cel wywłaszczenia został zrealizowany przez budowę bloków mieszkalnych i towarzyszącą budowie osiedla infrastrukturę w postaci parkingów, trawników, chodników, ciągów pieszych itd. Zdaniem skarżącej, odmienne stanowisko Wojewody narusza zasadę prawdy obiektywnej, usankcjonowanej w art. 77 § 1 kpa. Równie błędne było, w jej ocenie, ustalenie zwrotu wypłaconego odszkodowania jedynie w kwocie 48,119,22 złotych. Z decyzji nie wynika bowiem, czy nastąpiło zwiększenie, czy zmniejszenie wartości działek wskutek poniesionych nakładów. Z samej decyzji wynika, że wartość nieruchomości wzrosła o 12,700 złotych, jednak Wojewoda uchylając w pkt VI decyzje zdaje się wskazywać na jej zmniejszenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie uwzględniając powyższą skargę przede wszystkim nie zgodził się z tezą organu, że sam fakt zagospodarowania działek oznaczonych nr [...]i [...]w ramach osiedla mieszkaniowego "Ł.’’ zamiast osiedla "B.", którego budowę wskazano w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1980 r. jako cel wywłaszczenia, oznacza ich zbędność na cel wywłaszczenia. W ocenie organów oznacza to zmianę celu wywłaszczenia, która jest niedopuszczalna w świetle art.136 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami – dalej powoływana jako u.g.n.). Zdaniem Sądu, uwaga ta jest oczywiście prawidłowa, zarówno bowiem w orzecznictwie jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle, w taki sposób, aby uczynić zadość treści art. 137 ust.1 u.g.n., który przecież nie wprowadza uznaniowości, ale nakazuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości spełniającej określone w nim przesłanki. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że już w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III CZP 11/87 odwołującej się do treści art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), według którego nieruchomość wywłaszczona nie mogła być użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie, sąd podkreślał niedopuszczalność w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zmiany celu uzasadniającego wywłaszczenie. Jednoznacznie podkreślano, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istnieje chociażby nieruchomość ta mogła być wykorzystana na inny jeszcze cel wymieniony w art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy. Jednocześnie jednak sąd wyjaśnił, że przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Jako przykład w pierwszym przypadku podano wywłaszczenie nieruchomości pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych, a w drugim przypadku - wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. Zdaniem sądu, o ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu jest niedopuszczalna, tzn. skutkująca zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Do tego kierunku wykładni pojęcia zmiany celu wywłaszczenia nawiązał Sąd Najwyższy również w wyroku z dnia 7 lutego 1995 r., sygn. akt III ARN 82/94 OSNAPiUS dowodząc, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać, uwzględniając sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego z niej korzystania. O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Pogląd ten konsekwentnie podtrzymywany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 180/07 i 17 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2052/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że dla oceny, czy rzeczywiście doszło do zmiany celu nie może mieć znaczenia, iż część wywłaszczonych działek została zabudowana w ramach innego osiedla mieszkaniowego, niż wskazanego w samej decyzji wywłaszczeniowej. Decydującym jest bowiem fakt ich użytkowania zgodnie z celem wywłaszczenia. W orzecznictwie aprobowany jest pogląd, według którego celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi czy zieleń, skoro pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko domy mieszkalne, ale także całą infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przyjęcie takiego założenia możliwe jest natomiast, co oczywiste, jedynie w sytuacji zrealizowania głównego celu wywłaszczenia, a więc stworzenia funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego. Wyrażone w tym świetle przekonanie organu o zmianie celu wywłaszczenia, Sąd uznał za wadliwe. WSA wskazał, że zarówno "B." jak i "Ł." są osiedlami wielorodzinnymi, zrealizowanymi wraz z urządzeniami usług podstawowych i towarzyszących. Według ustaleń organów, na działkach [...]i [...]został wybudowany parking oraz zlokalizowano tereny zielone, które bez względu na to, na jakim osiedlu zostały wybudowane, są ich uzupełnieniem infrastrukturalnym pełniącym taką samą funkcję. Sąd zauważył, że w piśmie z dnia 4 listopada 2011 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." informowała, iż te elementy infrastruktury zostały wybudowane ze środków członków Spółdzielni i są niezbędne dla funkcjonowania m.in. budynków przy ulicy K. i B., których budowę zakończono w grudniu 1986 r. i czerwcu 1987 r. Organy nie przedstawiły natomiast dowodów pozwalających na stwierdzenie, że zarówno parking jak i trawnik z nasadzeniami zostały wykonane przez inne podmioty, niż Spółdzielnia, co pozwalałoby na wykluczenie ich niezbędności na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Równie krytycznie, Sąd ocenił stanowisko organów dotyczące zwrotu działki oznaczonej nr [...], stanowiącej część pierwotnej działki [...]. Przyjmując założenie, że elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego jest także zieleń, WSA uznał, że organy rozpatrujące wniosek o zwrot nieruchomości zobowiązane są do dołożenia wszelkiej staranności dla poczynienia nie budzących wątpliwości ustaleń prowadzących do wniosku o jej zbędności. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się, iż zwłaszcza w sytuacjach, gdy cel wywłaszczenia określony jest w sposób ogólny jego prawidłowa ocena powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. W takim przypadku doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o analizę całej dostępnej dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem. Chodzi tu zwłaszcza o przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla "B.’’. Sąd wskazał, że do przedstawionych zasad nawiązał również Wojewoda, wskazując, że stosownie do planu realizacyjnego osiedla zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1980 r. na tym terenie planowany był budynek rotacyjny wraz z dojściem (dojazdem). Cel ten nie został jednak zrealizowany, a teren jest obecnie zachwaszczony. WSA zwrócił jednak uwagę, że z części graficznej powołanej decyzji w sposób jednoznaczny nie sposób wywieść takiego wniosku. Widać na niej, że wspomniany budynek rotacyjny zajmuje jedynie część dawnej działki nr [...], pozostała zaś część, teraz jako działka [...], nie jest przeznaczona pod zabudowę. Jeśli zauważyć, że obok tego niezabudowanego fragmentu zlokalizowano ogród dziecięcy i ogród osiedlowy to nie można wykluczyć, że już w dacie tworzenia planu realizacyjnego został on przeznaczony właśnie pod zieleń. W ocenie Sądu, pozostawienie w stanie zaniedbanym nie może jednak z zasady uzasadniać uznania jej za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n. Przyjmując kierunek wykładni przyjęty w zaskarżonej decyzji można sądzić, że każdy niezabudowany fragment nieruchomości położonej na terenie osiedla mieszkaniowego i zaniedbany należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla, a tym samym urealniałaby się jego zbędność na cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, poglądu tego, biorąc pod uwagę charakter osiedla mieszkaniowego nie można utrzymać. Ocena zbędności, jak już wspomniano, powinna natomiast mieć miejsce na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, zgodnie z zasadą określoną w art.75 kpa, tym bardziej, jeśli wnioski płynące z analizy planu realizacyjnego nie są jednoznaczne. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ wykorzysta wszystkie możliwości pozwalające na ustalenie, czy cała dawna działka [...] była przeznaczona pod zabudowę, czy też jej część miała być przeznaczona na zieleń osiedlową oraz czy istnieją jakiekolwiek projekty jej urządzenia na tym terenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. R., reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, 2. art. 153 P.p.s.a. przez zmianę oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 408/07, 3. art. 7 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez doprowadzenie do przewlekłości postępowania wobec nieuzasadnionej zmiany oceny prawnej i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 408/07. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 408/07 zawierał ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które zostały w całości uwzględnione przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Natomiast stanowisko WSA zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest całkowicie odmienne od wyrażonej w wyroku z dnia 3 października 2007 r. oceny prawnej zastosowania przez organ art. 137 u.g.n. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, różnice te polegają na tym, że w wyroku wydanym 3 października 2007 r. Sąd zaakcentował obowiązek stosowania ścisłej wykładni art. 137 u.g.n. bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści, natomiast w zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że cel wywłaszczenia jest zachowany nawet w sytuacji, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach realizowane jest inne osiedle mieszkaniowe od tego, o jakim mowa w decyzji wywłaszczeniowej z 2 czerwca 1980 r. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że w uzasadnieniu wyroku Sąd zaprezentował tylko jeden – niekorzystny dla skarżącego – kierunek orzecznictwa. Pominął natomiast orzeczenia, w których przyjmuje się, że cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle i konkretnie, czyli tak jak zaprezentował to WSA w wyroku z 3 października 2007 r. oraz Wojewoda L. w zaskarżonej decyzji z [...] maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Przedmiotem kontroli WSA w Lublinie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Decyzją tą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w części orzekającej o zwrocie na rzecz E. R. działkI nr [...] o powierzchni 0,0981m2 (część aktualnej działki [...]), nr [...](część aktualnej działki [...]) o powierzchni 0,0896m2 i nr [...](część aktualnej działki [...]) o powierzchni 0,00103m2. Głównym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem o zwrocie przedmiotowych nieruchomości była okoliczność, że powyższe działki zostały wywłaszczone na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L., zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "B.", tymczasem działki [...] nr [...] znajdują się w ramach osiedla "Ł.", a działka nr [...] co prawda znajduje się na terenie osiedla "B." ale rosną na niej chwasty. W sprawie istotne jest, że wydanie zaskarżonych decyzji nastąpiło po wydaniu wyroku przez WSA w Lublinie w dniu 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu408/07, oddającym skargę E. R. na decyzję kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie zwrotu działek nr [...] oraz nr [...] i [...]. W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, podnosząc trzy zarzuty. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. "przez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zamieszczono żadnych wyjaśnień w tym zakresie, co przy niejasnym sformułowaniu podstawy kasacji i niespełnieniu wymogów konstrukcyjnych, uniemożliwia NSA odniesienie się do tego zarzutu. Należy przypomnieć, że prawidłowe postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. powinno wskazywać także na naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny przy takim jak w niniejszej skardze kasacyjnej sformułowaniu zarzutu nie wie, jakich to wad postępowania administracyjnego Sąd I się dopatrzył, mimo, że one – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie wystąpiły. NSA podziela pogląd, w myśl którego, warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut niedookreślonego naruszenia niewskazanych przepisów postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1258/11, CBOSA). Należy też przypomnieć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. wyrok Nsa z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legali). Wobec braku takiego uzasadnienia, wymienionego w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu nie można uznać za skuteczny. Warto też przypomnieć, że przepisy prawa procesowego stosowane są w postępowaniu administracyjnym służą ustaleniu stanu faktycznego, tymczasem w skardze kasacyjnej nie przedstawiono zarzutu błędnego ustalenia przez organy stanu faktycznego i w konsekwencji oceny ustalenia tego stanu przez Sąd w oparciu o art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczy obrazy przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a. przez zmianę oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 408/07. Skarżący podniósł, że we wcześniejszym wyroku Sąd zauważył braki w ustaleniach odnośnie wskazanych okoliczności faktycznych sprawy, w tym, kiedy i przez kogo znajdujący się na działkach [...]i [...]parking został zrealizowany i czy na podstawie zezwolenia. Nadto Sąd przypomniał, że w świetle przepisów u.g.n., organ zobowiązany jest do precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej oraz że ustawowa definicja zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej musi być ściśle interpretowana, stosownie do treści art. 137 u.g.n. Tymczasem, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przestawił ocenę prawną zastosowania przez organ art. 137 u.g.n. "diametralnie" inną od oceny przedstawionej w wyroku z dnia 3 października 2007 r. Wskazuje na to przyjęcie, iż cel wywłaszczenia jest zrealizowany nawet w sytuacji, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach realizowane jest inne osiedle mieszkaniowe od tego, o jakim mowa w decyzji o wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie odnośnie "diametralnie" różnej oceny prawnej zawartej w obu wyrokach. Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak zgodnie podkreśla doktryna i orzecznictwo, związanie sądu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania przez organ konkretnego orzeczenia (patrz J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz" 2010 r., s. 358 i nast.). Odnosząc powyższą zasadę do rozważań prawnych w zaskarżonym wyroku, NSA jest zdania, że tym wyroku Sąd nie wypowiedział się sprzecznie z poglądami wyrażonymi w wyroku z dnia 3 października 2007 r. Przede wszystkim, jak już podnoszono, Sąd w poprzednim wyroku, podzielając stanowisko organu odwoławczego, wskazywał na braki postępowania wyjaśniającego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy, prowadzonego przez organ I instancji. W kwestiach materialnoprawnych natomiast Sąd wyraził pogląd co do konieczności precyzyjnego ustalenia przez organ zobowiązany celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Sąd w kontrolowanym przez NSA wyroku niesprzecznie wobec wcześniejszej oceny sądowej wypowiedział się odnośnie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, zwracając uwagę na te kwestie, które ujawniły się w tym właśnie, tj. ponownie prowadzonym postępowaniu, a także powtórzył stanowisko wyrażone w wyroku z dnia z dnia 3 października 2007 r. co do konieczności precyzyjnego ustalenia przez organ celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej, aby następnie ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zgodnie z art. 137 u.g.n. Istotne przy tym jest, że Sąd w kontrolowanym przez NSA orzeczeniu nie poprzestał na przypomnieniu o potrzebie precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia (jak w poprzednim wyroku), ale odniósł tę zasadę do okoliczności niniejszej sprawy, omawiając cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości określony w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1980 r. w świetle przesłanki zbędności nieruchomości. Wobec powyższego, nie może być mowy o sprzecznej ocenie WSA wyrażonej w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. z oceną sformułowaną w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie. Potwierdzeniem tego są poszczególne poglądy, wyrażone w niniejszej sprawie po raz pierwszy w kontrolowanym wyroku. Opierają się one na ugruntowanym orzecznictwie sądów, w tym Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych Mianowicie, Sąd I instancji wskazywał na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od "modyfikacji lokalizacji inwestycji". Zmiana celu wywłaszczenia to jakościowa zmiany lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji lokalizacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie (w niniejszej sprawie: budowa osiedla mieszkaniowego). O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać, uwzględniając sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. NSA stwierdza, że takich wywodów, prowadzonych w oparciu o poglądy judykatury, w nawiązaniu do okoliczności niniejszej sprawy, nie ma w wyroku z dnia 3 października 2007 r. Stąd zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony. Ostatni z zarzutów dotyczy naruszenia art. 7 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów przez "doprowadzenie do przewlekłości postępowania wobec nieuzasadnionej zmiany oceny prawnej i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 408/07". Zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony. W art. 7 P.p.s.a. wyrażona została zasada koncentracji materiału procesowego. W zgodzie z nią sąd powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zasada ta ma związek z konstytucyjną regułą rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle tych przepisów uchybieniem sądu jest zaniechanie czynności w sprawie (bezczynność) lub prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny. Środki, za pomocą których strona może przeciwdziałać przewlekłości postępowania sądowego, uregulowane zostały w ustawie z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 7 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie można natomiast podważać stanowiska Sądu co do meritum sprawy, do czego w istocie zmierzał skarżący kasacyjnie. Powyższe powoduje, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.