I SA/Wa 1389/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. M. i P. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] października 1979 r. nr [...]. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] października 1979 r. nr [...] orzekł o wykupie na rzecz Państwa nieruchomości rolnej obejmującej działkę nr [...], położonej w P., stanowiącej współwłasność P. i A. M., co potwierdza akt własności ziemi z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...]. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że została ona poprzedzona decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu w drodze licytacji przedmiotowej nieruchomości. A następnie z uwagi na to, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomości były potrzebne na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych, Naczelnik decyzją z dnia [...] października 1979 r., działając na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r. Nr 3, poz. 14) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 57 ze zm.) orzekł o ich wykupie na rzecz Państwa oraz ustalił również wartość tychże nieruchomości na kwotę [...] zł. Wnioskami z dnia 16 lutego 2012 r. P. i A. M. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] października 1979 r., podnosząc zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, t.j. art. 3 ust. 4 w/w ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, t.j. art. 7, 77, 104 i 107 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1979 r. W uzasadnieniu organ podał, iż kwestionowana decyzja nie narusza w sposób rażący obowiązujących ówcześnie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych i nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych a art. 156 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym P. i A. M. odwołali się od w/w decyzji Wojewody utrzymując, iż organ naruszył art. 7, 8 i 11 k.p.a., w trakcie postępowania, nie wyjaśnił przyczyn przymusowego wykupu (np. chociażby wykazując niski poziom produkcji rolnej). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [....] września 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [....]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż istniejący archiwalny materiał dowodowy nie wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Minister wskazał, że kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. Nr [...] z dnia [...] października 1979 r. stanowiła kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu nieruchomości, z której tylko pierwszy, tj. decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, poprzedzona musiała być protokołem lustracji i stosowną opinią o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania. Zdaniem Ministra ocena legalności ww. decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o przymusowym wykupie oraz § 10 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych nie może, wbrew podniesionemu w odwołaniu zarzutowi, obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Te bowiem zostały ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania (tj. w ww. orzeczeniu Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r.), która dla organu orzekającego o przymusowym wykupie jest wiążąca. Wskazano też, iż w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej w dniu [...] września 1979r. licytacji nieruchomości położonych na terenie wsi P., stanowiących własność 89 właścicieli - adresatów ww. decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu. Prowadzący licytację inż. M. S. stwierdził, że do dnia licytacji nie wpłynął żaden wniosek od indywidualnych rolników oraz "instancji społecznych" o wzięciu udziału w licytacji. W tej sytuacji prowadzący licytację poinformował, że Państwu przysługuje prawo wykupu ziemi po cenie wywoławczej (art. 3 ust. 3 ustawy o przymusowym wykupie), która wynosi [...] zł. W piśmie Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], podano, iż nie odnaleziono postanowienia określającego wartość przedmiotowego gruntu. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, iż "wartość gruntu została określona na drugiej stronie decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1979 r.". Wskazano, iż akta sprawy zawierają również listę wypłat należności za przejęty ww. decyzją grunt, z której wynika, iż w przypadku P. M. należność ta wynosiła[...]. Mając powyższe na uwadze Naczelnik Miasta i Gminy w O. decyzją nr [...] z dnia [...] października 1979 r. orzekł o wykupie na rzecz Państwa nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w P., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego P. M. W decyzji tej podano, iż cena nabycia ww. nieruchomości równa się cenie wywoławczej i wynosi [...] zł. Uzasadniając wykonanie prawa wykupu przysługującego Państwu organ wskazał, iż licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów a nieruchomość potrzebna jest na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych. Decyzja ta została przesłana P. M. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W przedmiotowej sprawie spełnione zostały w ocenie Ministra przesłanki warunkujące wykup na rzecz Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...], położonej w P.. W ramach procedury wykupu nieruchomości prawidłowo zostało wszczęte (ww. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r.) postępowanie w sprawie przymusowego wykupu w drodze licytacji ww. nieruchomości. Z powodu braku nabywców licytacja nie odbyła się, nieruchomość zaś była potrzebna na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych. W tej sytuacji uznano za uzasadnione wykonanie prawa wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej (art. 3 ust. 3 ustawy o przymusowym wykupie), przysługującego Państwu. Wskazano, że skoro przejęcie ww. gruntów rolnych nastąpiło zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami brak jest  przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. Nr [...] z dnia [...] października 1979 r. Organ podniósł ponadto, że skoro decyzja Naczelnika wydana została na podstawie ww. art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, oznacza to, że dla jej wydania niezbędne było jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 ww. rozporządzenia, zatem ocena jej legalności nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego, gdyż zostały one ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania, tj. decyzji z dnia [....] marca 1978 r. Oznacza to, że Naczelnik nie musiał dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. M. i P. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1978 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu skarżący przedstawili przebieg postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji Naczelnika, podnosząc, że organ uchybił obowiązkowi wyznaczenia licytacji. Powołali się przy tym na przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji administracyjnej. Przedmiotem oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dokonanym w trybie nieważnościowym, była mianowicie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] października 1979 r. nr [...] orzekająca o wykupie na rzecz Państwa nieruchomości rolnej obejmującej działkę nr [...], położonej w P., stanowiącej współwłasność P. i A. M. W pierwszym rzędzie więc wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. W rozpoznawanej sprawie jak wynika z akt administracyjnych sprawy - organy, wbrew twierdzeniom skarżących – zgromadziły obszerny materiał dowodowy i zdaniem Sądu ocena zgromadzonego materiału dowodowego wyrażona w kwestionowanej decyzji jest zgodna z prawem. Wskazać należy, że brak jednostkowych dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy nie może stanowić postawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, która została przecież wydana prawie czterdzieści lat temu. Sąd zauważa, że w przypadku niekompletnych akt sprawy administracyjnej organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że kwestionowana decyzja z dnia [...] października 1979 r. wydana została na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz.57 ze zm.), w których to przepisach uregulowano tryb wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy ust. 3 ww. artykułu prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy. Stanowiła przy tym kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu takich nieruchomości, z której tylko pierwszy (decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia) poprzedzona musiała być protokołem lustracji i sporządzonej opinii o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania (por. § 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów – Dz.U. Nr 11, poz. 58). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd tutejszego Sądu wyrażony w wyrokach z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1619/14 i I SA/Wa 1620/14, że ocena legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy - dla której wydania niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych – nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Te bowiem zostały ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania, tj. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r., która była dla organów orzekających o przymusowym wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa wiążąca. Oznacza to, że orzekając w tej materii Naczelnik Miasta i Gminy w O. nie musiał także dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. A skoro tak to w postępowaniu nieważnościowym ocena podjętej przez niego decyzji musi być dokonywana wyłącznie w aspekcie przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego mających znaczenie przy rozstrzyganiu o wykonaniu przez Skarb Państwa wspomnianego prawa i przy uwzględnieniu tych elementów stanu faktycznego, których subsumcja do norm zawartych w przepisach prawa determinowała podjęte w tym względzie rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że Naczelnik wydając kwestionowaną decyzję nie miał obowiązku przeprowadzania badania kwestii produktywności gospodarstwa i dokumentacji ją potwierdzającej, gdyż ustalenie tych kwestii poprzedzało wydanie decyzji wcześniejszej o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu przedmiotowej nieruchomości. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu również brak wskazania w kwestionowanej decyzji daty licytacji nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa zważywszy, że w jej uzasadnieniu wskazano, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów. Jeśli chodzi o podniesioną w skardze okoliczność braku wskazania w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] października 1979 r., jak też w decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości A. M. jako strony postępowania – to okoliczność ta stanowić może ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji Sąd uznał skargę za całkowicie niezasadną. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.