IV SA/Wa 2451/15

Dnia 27 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.Z. i O.M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 roku numer [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. I. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej także "Szef Urzędu"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek R.Z. oraz O.M. (dalej "skarżących") sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 numer [...], orzekającym o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia cudzoziemcowi O.M. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i umorzył postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia O.M. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej – uchylił własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia O.M. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. II. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący: 1. W dniu 09.05.2014r. pan O.M., obywatel [...], wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Pismem z dnia 12.05.2014r. Wojewoda [...] wezwał O.M. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku w terminie 7 dni od jego doręczenia o informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy lub dokumentu potwierdzającego spełnienie warunków zwolnienia z obowiązku posiadania w/w informacji, wynikający z art. 114 ust. 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 roku. Ponadto cudzoziemiec został wezwany do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu celem uzupełnienia formularza wniosku w części D pkt II- IV. O.M. został pouczony, że nieusunięcie braków lub niestawienie się w terminie siedmiu dni od daty otrzymania wezwania spowoduje, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., że złożony wniosek pozostanie bez rozpoznania i stanie się bezskuteczny z mocy prawa. 3. Pismem z dnia 04.06.2014r. Wojewoda [...] powiadomił O.M. o pozostawieniu wniosku z dnia 09.05.2014r. bez rozpoznania, z uwagi na fakt nieusunięcia braków formalnych wniosku w postaci nie załączenia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy lub dokumentu potwierdzającego spełnienie warunków zwolnienia z obowiązku posiadania w/w informacji w terminie zakreślonym dla dokonania tej czynności. 4. W dniu 04.07.2014r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek O.M. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jako przyczynę uchybienia w uzupełnieniu braków formalnych wskazano nieprawidłowe doręczenie informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, a ponadto fakt oczekiwania pracodawcy na uzyskanie informacji od starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych. Wraz z wnioskiem do akt sprawy załączono wymagany dokument sporządzony przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] w dniu [...].06.2014r. 5. Postanowieniem z dnia [...].07.2014r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie O.M. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Organ stwierdził, że cudzoziemiec nie uprawdopodobnił tego, że uchybienie terminu powstało nie z jego winy. Ponadto organ stwierdził, iż prośba o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie została wniesiona w terminie zakreślonym w art. 58 § 2 k.p.a. 6. W ustawowym terminie O.M. wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku wyjaśniając, iż uchybienie wystąpiło bez winy strony. W zażaleniu wskazał, iż cudzoziemiec "został poinformowany przez pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego, iż przedłożenie informacji po terminie zakreślonym przez urząd wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie będzie skutkowało negatywnymi okolicznościami dla cudzoziemca z uwagi na fakt, iż termin ten zostanie przywrócony, a okoliczności uzyskania informacji w terminie późniejszym nie następuje z winy cudzoziemca /wydanie informacji w ciągu 14 dni od złożenia przez pracodawcę/". W zażaleniu podniósł także, iż cudzoziemiec w związku z niedoręczeniem mu zawiadomienia, nie posiadał wiedzy o fakcie pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania, a także, iż Wojewoda [...] rozpatrując jego wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych nie wziął pod uwagę słusznego interesu strony, naruszając tym samym dyspozycje art. 7 i 77 k.p.a. 7. W dniu 10.10.2014r. R.Z. oraz O.M. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskami datowanymi 5.10.2015r. o "uchylenie postanowienia albo o wznowienie postępowania". Działając na podstawie art. 154 § 3 k.p.a. wnieśli o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r. znak [...]. Alternatywnie złożyli wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wnioskodawcy podali, iż postanowienie wydane wobec O.M. jest wadliwe, bowiem wydane zostało wskutek omyłkowego prowadzenia procedury przez organ I instancji wobec niewłaściwej osoby postępowania głównego. W ocenie wnioskodawców stroną postępowania w sprawie zezwolenia na pracę jest pracodawca nie zaś pracownik. Tym samym wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy zostało skierowane błędnie do cudzoziemca, nie zaś pracodawcy. Wniosek został przekazany przez Wojewodę [...] do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 15.10.2014 roku. 8. W dniu 04.11.2014r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wezwał R.Z. i O.M. do sprecyzowania treści żądania w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, wskazując, iż z jego treści nie wynika jednoznacznie: – czy stanowi ono wniosek o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...].07.2014r. nr [...] w trybie art. 154 § 1 k.p.a. lub – czy stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania w sprawie o udzielenie O.M. zezwolenia na pobyt czasowy, czy też należy je traktować w inny sposób. 9. W oznaczonym terminie, pismem z dnia 18 listopada 2014 roku, R.Z. poinformował Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, iż nieprecyzyjne oznaczenie żądania wynika stąd, iż skarżący nie chce narzucać organowi trybu postępowania koniecznego dla osiągnięcia celu: naprawienia uchybień w postępowaniu skutkujących negatywnie dla cudzoziemca i skarżącego. W tej kwestii skarżący wyraźnie pozostawia inicjatywę profesjonalnemu organowi. (...) W ocenie natomiast nieprofesjonalnego skarżącego właściwym dla niniejszej sprawy wydaje się tryb z art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania albowiem w stanie rzeczywistym strona [skarżący pracodawca] bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. O.M. nie odpowiedział na wezwanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. 10. Wniosek O.M. z dnia 10.10.2014r. został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na fakt niesprecyzowania żądania w nim zawartego, o czym Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 12 grudnia 2014 roku. 11. W dniu [...] grudnia 2014r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].07.2014r. nr [...] orzekające o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie O.M. zezwolenia na pobyt czasowy. 12. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r., nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców po rozpoznaniu wniosku R.Z. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie O.M. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu postanowienia Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, co następuje: a) Wniosek o udzielenie O.M. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, z uwagi na braki, co do wymagań formalnych, nie został rozpoznany przez Wojewodę [...] merytorycznie. b) Postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte, o czym aplikujący został powiadomiony przez Wojewodę [...] za pismem z dnia [...].06.2014r. nr [...], tj. w drodze czynności materialno-technicznej. c) Wznowienie postępowania było niedopuszczalne. Rozstrzygnięcie wydane w takim przypadku obarczone było wadą rażącego naruszenia prawa. 1. W dniu 07.01.2015r. R.Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 roku. W uzasadnieniu wniosku R.Z. podniósł, że " (...) W sprawie wniosku O.M. nie zapadła decyzja organu pierwszej instancji, od której mógłby się on odwołać do organu nadzorczego. Podobnie, każdy z trzech trybów nadzwyczajnych dotyczących wzruszenia prawomocnego orzeczenia dotyczy tylko postanowień i decyzji ostatecznych. Po co więc profesjonalny organ pismem z dnia 4 listopada 2014 wzywał skarżącego do wypowiedzenia się: - czy jego wniosek o dalsze procedowanie nad sprawą O.M. jest wnioskiem o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...].07.2014r. nr [...] w trybie art. 154 § 1 k.p.a., lub - czy stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania w sprawie o udzielenie O.M. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, - czy należy pismo skarżącego i O.M. traktować w innych sposób, skoro wiedział, że pozytywna odpowiedź na pytanie w tiret pierwszym i drugim musi zakończyć się odmową a dla odpowiedzi na pytanie z tiret trzeciego brak jest procedury. Dlatego też w odpowiedzi na wezwanie organu skarżący decyzje w tej kwestii pozostawił temu organowi, prezentując przy tym interes i cel, jaki chce osiągnąć." III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] maja 2015 roku, Nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców po rozpatrzeniu wniosku R.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...].12.2014r. Nr [...] orzekającym o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia O.M. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia O.M. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał w szczególności, co następuje: 1. Wniosek R.Z. z dnia 05.10.2014r. "o uchylenie postanowienia albo wznowienie postępowania" nie określał w sposób jednoczony rzeczywistego zakresu żądania strony w nim zawartego. Tym samym organ miał nie tylko prawo, lecz obowiązek wezwania R.Z. do uzupełnienia złożonego wniosku, co uczynił kierując do niego wezwanie do uzupełnienia wniosku poprzez sprecyzowanie jego żądania w formie pisemnych wyjaśnień. 2. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uwzględniając treść pisma R.Z. z dnia 18.11.2014r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu rozpoznał wniosek w trybie art. 145 k.p.a. i postanowieniem z dnia [...].12.2014r., nr [...] orzekał o odmowie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia O.M. zezwolenia na pobyt czasowy. 3. W istocie nie doszło do żadnego sprecyzowania żądania strony, które miałoby stanowić przedmiot postępowania. R.Z. decyzję, co do kwalifikacji prawnej jego wniosku "o uchylenie postanowienia albo wznowienie postępowania" pozostawił organowi. 4. Organ I instancji zbyt pochopnie uznał, że wyjaśnienia R.Z. stanowią uczynienie zadość wezwaniu organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. 5. Określenie zakresu wniosku, tj. sprecyzowanie żądania jest uprawnieniem, a zarazem obowiązkiem strony. Nie posiada natomiast takiej kompetencji organ będący adresatem wniosku strony. Sprecyzowaniem żądania nie jest określenie dalekosiężnego celu, jaki generalnie chciałoby się osiągnąć poprzez działania organów administracji publicznej. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie wymagał od strony postępowania dokonania profesjonalnej kwalifikacji prawnej swoich oczekiwań tylko podjęcia wyraźnej decyzji, co do tego, jakiego konkretnie działania oczekuje od organu. R.Z. miał obowiązek sprecyzować swoje żądanie poprzez wskazanie określonego znaczenia treści jego podania. 6. Wniosek R.Z. z dnia 05.10.2014r. "o uchylenie postanowienia albo wznowienie postępowania" z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie jego braku formalnego poprzez sprecyzowanie treści żądania, powinien być pozostawiony przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców bez rozpoznania. IV. Pismem z dnia 5 lipca 2015 roku skarżący R.Z. i O.M. wnieśli do tut. Sądu skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 roku, Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu z dnia [...].12.2014r. Nr [...] zarzucając postanowieniu: naruszenie prawa materialnego, tj. a. art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. - o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy [tj. Dz.U. z 2015, poz. 149 ze zm.] poprzez jej niewskazanie w podstawie prawnej orzekania i poprzez jego nieuwzględnienie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę w sytuacji, kiedy stroną postępowania administracyjnego w tej części może być wyłącznie pracodawca a wezwanie do złożenia informacji starosty zostało skierowane bezpośrednio do cudzoziemca, który w tej części postępowania stroną być nie mógł; w konsekwencji doszło do niezawinionego przez skarżącego O.M. uchybienia terminowi i pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania, co w ogóle nie powinno mieć miejsca; b. art. 125 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. - o cudzoziemcach [Dz.U. z 2013, poz. 1650 ze zm.] poprzez niewłaściwą interpretację zapisu wskazującego, że wymaganą informację starosty do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt i pracę dołącza cudzoziemiec w sytuacji, kiedy o taką informację starosty może tylko wystąpić i uzyskać ją pracodawca R.Z. i dopiero później może ją złożyć do akt sprawy cudzoziemiec; naruszenie prawa procesowego, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego [t.j. Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.] - dalej k.p.a.: c. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w sytuacji, kiedy organ rozpoznający sprawę skarżącego, będąc obowiązanym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że skarżący R.Z. nie wskazał w sposób oczekiwany przez organ, wynikający z treści art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. pomimo, że skarżący ten wskazał skutek, jaki swym działaniem chce osiągnąć oraz, że nie jest - w odróżnieniu od organu - profesjonalistą, czego jednak organy obu instancji pomimo takiej sygnalizacji nie rozpoznawały, działając przeciwko interesowi skarżącego. W szczególności organy rozpoznające sprawę w obu instancjach zupełnie nie wykazały, jakiego interesu publicznego strzegły i dlaczego przeciwstawiły go interesowi skarżących dając mu przymiot prymatu; d. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej przejawiającej się naruszeniem zasady jednolitości orzekania w sytuacji, kiedy w innym postępowaniu o bardzo zbliżonym stanie rzeczywistym ten sam organ swoim rozstrzygnięciem stworzył innemu skarżącemu możliwość osiągnięcia przez niego zamierzonego celu stanowiącego jego interes [postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 o sygn. [...]]. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości obu zaskarżonych postanowień na mocy na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Uzasadniając skargę skarżący wskazali, co następuje: 1. Na wezwania organu do wskazania trybu w jakim ma on rozpoznać wniosek skarżący R.Z. udzielił organowi odpowiedzi zgodnej ze swoim interesem prawnym i oczekiwaniem. 2. R.Z. nie brał udziału w postępowaniu nie ze swojej winy a taka okoliczność stanowi wystarczającą przesłankę do wznowienia postępowania. 3. Skarżący R.Z. wskazał organowi jaki cel mu przyświeca, jaki cel chce wywołaniem postępowania osiągnąć. Miało nim być ostatecznie udzielenie pracodawcy zezwolenia na pracę na imię skarżącego O.M., a to z kolei skutkowałoby udzieleniem skarżącemu O.M. zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. V. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 roku (znak: [...]) oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2014 roku (znak [...]) z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a."). Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Na mocy art. 2 powołanej ustawy, przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu, przy wydaniu kwestionowanego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów, które skutkować winno jego uchyleniem. VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 roku oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia [...] grudnia 2014 roku, prowadzi do następujących wniosków: 1. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prawidłowo zweryfikował swoje poprzednie orzeczenie, zasadnie uznając je za naruszające przepisy postępowania administracyjnego. Przedwcześnie bowiem, rozpoznając postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 roku wniosek skarżącego R.Z. z dnia 5 października 2014 roku, uzupełniony pismem tego skarżącego z dnia 18 listopada 2014 roku, uznał organ, iż wniosek ten zawierał żądanie wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zatem prawidłowe, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. 2. Podkreślić w tym kontekście należy, że swoje pisma z dnia 5 października 2014 roku, skierowane do Wojewody, obaj skarżący zatytułowali: "Wniosek o uchylenie postanowienia albo o wznowienie postępowania" podnosząc następnie, że działając na podstawie art. 154§ 1 k.p.a. wnoszą o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], natomiast alternatywnie wnoszą o wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosków skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, w której zasadnym jest zarówno wniosek o uchylenie postanowienia, jak i alternatywny wniosek o wznowienie postępowania. Dokonując formalnej oceny zgłoszonego przez skarżących żądania, Szef Urzędu prawidłowo uznał, że żądanie to nie jest jednoznaczne, w konsekwencji czego wymaga sprecyzowania przez wnioskodawców. Jeżeli bowiem z treści pisma trudno wywieść jakie jest ostatecznie roszczenie strony bowiem, tak jak w sprawie niniejszej skarżący zgłaszali alternatywne żądania powołując różne podstawy prawne, to rzeczą organu jest dotrzeć do rzeczywistej woli strony. Organ dysponuje środkami, przewidzianymi przez prawo, które mają na celu wyjaśnienie, czego domaga się strona. Ma to pierwszorzędne znaczenie, bowiem prawidłowe ustalenie treści żądania, pozwala na właściwe określenie przedmiotu sprawy i zastosowanie odpowiedniego trybu rozpoznania oraz rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o poprawną podstawę materialnoprawną. Nie jest natomiast dopuszczalne samodzielne poszukiwanie przez organ intencji strony i ustalanie treści żądania bez jej udziału, w sytuacji gdy poruszane w piśmie kwestie mogą być różnie kwalifikowane. Skarżący z jednej strony wskazywali, iż wnoszą o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 roku znak [...] na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Z drugiej strony powołują przepisy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wnosząc o wznowienie postępowania. Przy takiej różnorodności podnoszonych kwestii organ powinien skorzystać z instytucji wezwania strony do usunięcia braków formalnych pisma, przez sprecyzowanie żądania, w ustawowym terminie, pouczając o skutkach niedopełnienia powyższego (art. 64 § 2 k.p.a.). Brak bowiem spełnienia wymogów formalnych co do treści podania, do których należy wskazanie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), powoduje bezskuteczność wniesionego podania. Nałożony na organy administracji obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych związany jest z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego ochroną jednostki przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa. Dlatego organ ma też obowiązek, wynikający z art. 9 k.p.a., czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tej sytuacji organ w sposób prawidłowy, pismami z dnia 4 listopada 2014 roku wezwał obu skarżących do sprecyzowania treści wniosków z dnia 5 października 2014 roku, prawidłowo pouczając skarżących o skutkach prawnych nieusunięcia braku formalnego wniosków. Co istotne w pismach tych organ pouczył skarżących o treści przepisów art.145 i 154 k.p.a. 3. Ponownie podkreślić należy, że nauka i judykatura zgodnie ustalają zasadę, iż to treść pisma, a nie nagłówek decyduje o jego charakterze (wyrok NTA z 5.5.1924 r., L. Rej. 877/23, Zbiór Wyroków NTA II/390, cyt. za E. Iserzon, Postępowanie administracyjne, s. 191; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.1.1988 r., SA/Wr 815/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 31). Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie. W razie wątpliwości co do właściwej treści podania, władza winna zażądać od podającego wyjaśnienia. Organ administracji ma obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymogom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienia podania bez rozpoznania. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok z 21 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 796/09 (lex nr 595541), w którym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania, jest to niedopuszczalne, gdyż mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści - w przypadku wątpliwości - przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo (podanie), a nie organowi, jednak nie zwalnia to organu od odstąpienia od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, które umożliwiłoby osobie wnoszącej podanie ewentualne usunięcie braków i wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli poprzez sprecyzowanie żądania. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 lipca 2011r. (I OW 57/11, LEX nr 1082849), w którym stwierdził, że to strona powinna określić przedmiot postępowania administracyjnego. Niezbędne jest wskazanie żądania, które wyznacza przedmiot postępowania. Jeśli brak takiego wskazania nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracyjny nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W razie zaistnienia wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Z kolei w wyroku z dnia 20 września 2005 r. (I SA/Wa 1289/04, LEX nr 204677) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jeżeli we wniosku powołano różne podstawy "wzruszenia orzeczenia", tj. art. 145 § 1 pkt 5 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to organ jest obowiązany wezwać stronę do sprecyzowania, jakiego nadzwyczajnego trybu postępowania dotyczy wniosek. Jest to tym bardziej konieczne, gdy uzasadnienie tego wniosku nie wskazuje przyczyn, poza wskazaniem podstaw prawnych, do zastosowania żadnego z powołanych trybów wzruszenia orzeczenia. Z kolei w wyroku z dnia 29 stycznia 2014r. (II SA/Bd 756/12, LEX nr 1457967) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zwrócił uwagę, że organ nie jest uprawniony do samodzielnej interpretacji wniosku o wznowienie postępowania, jego zadaniem jest zwrócenie się do strony, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie wniosku przez jednoznaczne wskazanie, ujawnienie jakich nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, stanowi, w ocenie strony, podstawę do wznowienia postępowania. Brak podjęcia przez organ działań w kierunku wyjaśnienia wątpliwości, co do treści wniosku o wznowienie postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy. 4. Skarżący O.M. nie odpowiedział na wezwanie organu, zawarte w piśmie z dnia 4 listopada 2014 r., w konsekwencji czego osobnym pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. organ pozostawił jego wniosek bez rozpoznania, na podstawie art.64 § 2 k.p.a. 5. Z kolei w swoim piśmie z dnia 18 listopada 2014 roku skarżący R.Z. wyjaśnił, iż nieprecyzyjne oznaczenie żądania wyniknęło stąd, iż skarżący nie chce narzucać organowi trybu postępowania koniecznego dla osiągnięcia celu w postaci naprawienia uchybień w postępowaniu skutkujących negatywnie dla cudzoziemca i skarżącego. Skarżący R.Z. jednoznacznie pozostawił inicjatywę profesjonalnemu organowi, czego dobitną ilustracją jest zresztą bardzo widoczne, graficzne wyodrębnienie z treści pisma (poprzez jednoczesne zastosowanie, po raz jedyny w omawianym piśmie, pogrubionej czcionki oraz podkreślenia) zdania w brzmieniu: "W tej kwestii skarżący wyraźnie pozostawia inicjatywę profesjonalnemu organowi". Wprawdzie w ostatnim akapicie pisma skarżący zawarł jednocześnie sugestię, że "właściwym wydaje się wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem w stanie rzeczywistym strona [skarżący pracodawca] bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", niemniej tego rodzaju oświadczenie skarżącego nie daje w zestawieniu z wcześniejszą treścią pisma podstaw do uznania, że do oczekiwanego przez organ sprecyzowania żądania ostatecznie doszło. Tego rodzaju zaniechanie skarżącego obligowało organ do: 1) uznania, że we wskazanym w piśmie z dnia 4 listopada 2014 r. skarżący nie uzupełnił braku formalnego wniosku z dnia 5 października 2014 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, 2) pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania na zasadzie art.64 § 2 k.p.a. Orzekając w sprawie po raz pierwszy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie dostrzegł tych okoliczności, które to uchybienie sanował orzeczeniem zaskarżonym obecnie, uchylając wcześniejsze postanowienie i umarzając postępowanie w sprawie. Słusznie bowiem wskazał organ, że określenie zakresu wniosku, tj. sprecyzowanie żądania jest uprawnieniem, a zarazem obowiązkiem strony. Organ administracji nie mógł dokonać samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej wniosku. Pomimo wezwania każdego ze skarżących nie sprecyzowali oni swojego żądania. Rozpoznanie podania bez sprecyzowania zawartego w nim żądania nie było możliwe i organ administracji nie mógł w tym zakresie wyręczyć skarżących. Nie można również uznać za sprecyzowanie żądania nastąpiło we wniosku o ponownie rozpoznanie sprawy z dnia 7 stycznia 2015 roku, w którym skarżący R.Z. określił dalekosiężny cel, jaki generalnie chciałoby osiągnąć poprzez działania organów administracji publicznej. Konsekwentny i wywołany działaniem skarżącego brak sprecyzowania żądania spowodował, że organ ponownie rozpoznając sprawę umorzył postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia O.M. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Niemniej jednak skarżący bezzasadnie powołuje się na treść postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], podnosząc, że w sprawi tej "o bardzo zbliżonym stanie rzeczywistym" ten sam organ swoim rozstrzygnięciem stworzył imieniu skarżącemu możliwość osiągnięcia przez niego zamierzonego celu stanowiącego jego interes. Podobieństwo spraw jest pozorne. Przedmiotem postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] było uchylenie postanowienia wojewody w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę i umorzenie postępowania w sprawie przywrócenia w/w terminu w pierwszej instancji. Powodem uchylenia w/w postanowienia był fakt, że w tamtej sprawie w/w brak formalny został uzupełniony w zakreślonym przez organ administracji terminie. Nie było zatem potrzeby rozważania kwestii przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego albowiem terminowi temu strona w ogóle nie uchybiła. Wobec powyższego nie sposób formułować tezy o dużym podobieństwie stanu faktycznego obu spraw, a tym bardziej o "bliźniaczym" podobieństwie. Podobieństwo przedmiotowej sprawy ze sprawą zakończoną postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] ogranicza się do rodzaju złożonego wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę. Skarżący braku formalnego w zakreślonym terminie nie uzupełnił, a jego wniosek o przywrócenie terminu również został złożony po upływie terminu określonego w art. 58 § 2 k.p.a. W świetle powyższych okolicznością skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na okoliczności wskazane powyżej Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.