II SA/Lu 531/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżona decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. W dniu 8 kwietnia 2015r. L. W. zwrócił się do Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad siostrą B. H.. Do wniosku dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...]. nr [...] zaliczające B. H. do znacznego stopnia niepełnosprawności do [...]. Decyzją z dnia [...]. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, zaś odmowę uzasadnił tym, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i przy ustalaniu dochodu należy uwzględnić męża w strukturze rodziny i przyjąć jego dochody. Od powyższej decyzji odwołał się L. W., podnosząc, iż siostra nie ma kontaktu z mężem i nie ma możliwości uzyskania zaświadczenia o jego dochodach. Jest bardzo chora i wymaga opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołując się na art. 16 a ust. 1 w zw. art. 5 ust. 2 i w zw. z art. 16a ust. 4 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznał, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. L. W. we wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w części II pkt 1 wniosku wskazał jako członków rodziny osoby ubiegającej się jedynie siebie, zaś w części II pkt 3 wskazał jako członków rodziny osoby wymagającej opieki tylko siostrę B. H.. Skarżący w strukturze rodziny nie uwzględnił męża B. H.. Tym samym podał tylko swoje i siostry dochody. Jednocześnie osoba wymagająca opieki B. H. złożyła oświadczenie, że od 1990r. jest w faktycznej separacji z mężem, który płacił alimenty na dzieci, a w chwili obecnej ona otrzymuje alimenty od męża. Ponadto oświadczyła, że posiada rozdzielność majątkową oraz podział majątku. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych przyjął, że fakt faktycznej separacji nie pozwala przy ustalaniu uprawnienia do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na pominięcie dochodów męża osoby wymagającej opieki. Dopiero separacja orzeczona prawomocnym wyrokiem (art. 3 pkt 17a ustawy) może mieć wpływ na te uprawnienia. Wobec tego wszelkie podnoszone przez wnioskodawcę argumenty, co do wzajemnych relacji faktycznych siostry i jej męża dla ustalenia dochodu rodziny, dla potrzeb ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mają znaczenia, gdyż liczy się tylko status prawny osoby wymagającej opieki, która na dzień dzisiejszy jest mężatką. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnionym do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wnioskodawca jako brat. Obowiązkiem więc organu pierwszej instancji w sprawie tego zasiłku było ustalenie stanu rodzinnego skarżącego oraz stanu rodzinnego osoby wymagającej opieki oraz wysokości dochodu rodziny skarżącego - osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy oraz dochodu rodziny osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo, zgodnie z przepisami ustawy zaliczył do członków rodziny osoby wymagającej opieki jej męża. Wobec nie ujawnienia dochodów męża nie można było sprawdzić, czy spełnione zostało kryterium dochodowe. Tym samym nie można było przyznać L. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego w celu sprawowania stałej opieki nad siostrą. L. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło faktu, że B. H. nie ujawniła dochodów J. H. nie ze złej woli tylko dlatego, że nie ma żadnej możliwości uzyskania zaświadczenia o jego dochodach, bo po prostu nie ma z nim kontaktu. Dodał ponadto, że siostra nie może korzystać z dochodów męża, bo ma zasądzone alimenty. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że od 8 kwietnia 2015 r., tj. od dnia kiedy złożył wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad siostrą, musiał zrezygnować z innej pracy zarobkowej i jest w trudnej sytuacji finansowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. zakres kontroli zaskarżonych do Sądu decyzji ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem i tylko w zakresie objętym przedmiotem danego rozstrzygnięcia. Stosownie do postanowień art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa" co powoduje, iż rozstrzygnięcia podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z treścią ww. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję - uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowiły przepisy przywołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie sposób nie dostrzec także celu, jakiemu służy specjalny zasiłek opiekuńczy. Nie jest on świadczeniem przysługującym osobie niepełnosprawnej, lecz jest świadczeniem mającym częściowo zrekompensować członkowi jej najbliższej rodziny, zobowiązanemu do alimentacji to, że w związku z zaistnieniem konieczności sprawowania osobistej stałej opieki, musiał on zrezygnować z zarobkowania - wykonywania pracy lub innej działalności służącej uzyskiwaniu środków niezbędnych do utrzymania oraz innych związanych z tym świadczeń. Nie jest to również świadczenie, jakie przysługuje na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej osobom i rodzinom, które znalazły się w trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej, na skutek nieprzewidzianych wcześniej okoliczności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1141/12 – Lex 1432711). W odniesieniu do kręgu podmiotów uprawnionych do przedmiotowego świadczenia ustawa wskazuje małżonków oraz osoby, na których, zgodnie z unormowaniami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 128-133 k.r.o.). Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W dalszej części przepis art. 16a ust. 2 ustawy wprowadza - jako warunek uzyskania świadczenia rodzinnego - kryterium dochodowe, wskazując, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy W odniesieniu do sposobu obliczania dochodu ustawodawca odsyła do unormowania zawartego w art. 5 ustawy. Co do zasady brany pod uwagę jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, na który osoba ubiega się o przedmiotowe świadczenie. Ponadto zastosowanie znajduje instytucja utraty i uzyskania dochodu, niezbędna do ustalenia wysokości dochodu w sposób jak najbardziej zbliżony do rzeczywistego. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że skarżący w strukturze rodziny nie uwzględnił męża B. H., co w efekcie stało się powodem odmownego załatwienia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na ocenę w tym zakresie miało wpływ przyjęcie przez organy, że w skład członków rodziny osoby ubiegającej się, oprócz jej samej, brata wchodzi małżonek B. H., który od 1990 r. pozostaje z nią w faktycznej separacji, od 2006 r. nie ma z nim kontaktu (adnotacja urzędowa z dnia 22 kwietnia 2015 r.) i od którego ma zasądzone alimenty na dzieci. Z tym poglądem nie zgodziła się skarżąca, która z kolei uważa, że jeżeli od 2006 r. nie mieszka z mężem, posiada zasądzone od niego alimenty oraz ma orzeczoną rozdzielność majątkową - to biorąc pod uwagę powyższe przepisy - nie powinna zaliczać go do rodziny i udokumentować jego dochodu. W jej przypadku nie można bowiem mówić, że tworzy wraz z mężem rodzinę. W związku z tak zarysowanym sporem odnotować trzeba, że przez pojęcie "rodzina" ustawodawca rozumie, zgodnie z treścią art. 3 pkt 16 omawianej ustawy "odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko". Zatem z przyjętym powyżej założeniem organu nie można się zgodzić, biorąc pod uwagę z jednej strony wyżej przytoczone okoliczności podnoszone przez skarżącą już na etapie odwołania, z drugiej zaś powołaną wyżej regulację. Nie bez powodu bowiem w definicji pojęcia rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy) ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio" wskazując na różnych członków rodziny. Natomiast zastosowana w tej sprawie przez organy administracji publicznej wykładnia pojęcia "rodzina" całkowicie pomija fakt istnienia tego określenia, przez co w całości pozbawia go znaczenia prawnego. Mając natomiast na względzie zasadę racjonalnego prawodawcy uznać należy, że świadomie zastosował on ten termin i nadał mu znaczenie prawne mające za zadanie ułatwienie odkodowania zawartej w tym przepisie normy prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (podobnie uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, nr [...], poz. 177). W rozpatrywanej sprawie skarżący ubiega się o specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania stałej opieki nad siostrą – osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. (k. 23 akt admin.). Tymczasem organy orzekające w sprawie badając pierwszą z przesłanek określonych w art. 16 a ust. 1 -2 ustawy, których spełnienie warunkuje przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia dokonując wyliczenia dochodu rodziny osoby wymagającej opieki automatycznie przyjęły bez badania sytuacji faktycznej, że skarżąca wraz z mężem nadal tworzy rodzinę w rozumieniu ustawy. Zgodnie z przyjętym przez organy pomocowe stanowiskiem mimo, że skarżąca wraz ze swoim mężem, od kilku lat nie mieszka - są w świetle prawa wciąż małżeństwem. Faktu tego – zdaniem organu - nie zmienia także załączony do akt sprawy wyrok Sądu Okręgowego z dnia 27 września 2006 r., sygn. [...] ustanawiający rozdzielność majątkową między małżonkami, którzy od ponad 15 lat pozostają w separacji faktycznej, czy oświadczenie pracownika socjalnego z dnia 22 kwietnia 2015 r., z którego wynika, że B. H. nie ma z mężem kontaktu (k. 28 akt admin.). Z tego też względu zdaniem organu ilekroć jest mowa o dochodzie rodziny oznacza on sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 ustawy) natomiast ilekroć jest mowa o rodzinie to oznacza to miedzy innymi małżonków (art. 3 pkt. 16 ustawy). W rozpatrywanej sprawie organy orzekające obu instancji nie przeprowadziły jednak właściwej analizy stanu faktycznego. Tymczasem zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie została wyjaśniona należycie, zgodnie ze wskazanymi powyżej regułami postępowania podstawowa w sprawie okoliczność, mianowicie, czy B. H. i jej mąż w okolicznościach tej sprawy powinni być uznani za rodzinę w rozumieniu ustawy, czy też prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W ocenie Sądu przedstawione w aktach fakty - tj. ustanowienie od 2006 r. rozdzielności majątkowej między małżonkami J. H. i B. H., pozostawianie w długotrwałej separacji faktycznej od 1990 r. - jak określił to w uzasadnieniu Sąd Okręgowy w sprawie sygn. [...] – jak i przede wszystkim okoliczność, że B. H. nie mieszka z mężem i nie ma z nim kontaktu - świadczą o wyjątkowej sytuacji, która powinna być przez organ w niniejszej sprawie rozważona. W powyższym wyroku Sądu Okręgowego wskazano także, że od 15 lat strony prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, nie dokonują wspólnych inwestycji, zakupów, nie dysponują wspólnymi środkami finansowymi, co więcej nie posiadają nawet wspólnego majątku. Ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonych decyzjach nie można się zatem zgodzić, nie znajduje ono potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i nie zostało przez organ drugiej instancji uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, nie ustalił prawidłowo, zgodnie z art. 7 k.p.a. stanu faktycznego sprawy, nie zebrał wyczerpująco i nie ocenił materiału dowodowego, naruszając tym samym przepisy art. 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Brak wyczerpujących ustaleń we wskazanym zakresie nie pozwalał organom na prawidłową ocenę, czy skarżącej przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia. W takim razie odmowa przyznania przez organy skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, który zapewni faktyczną opiekę pasierbowi, narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz ignoruje nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) i szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Obowiązkiem bowiem sądu przy interpretacji przepisów ustaw jest nie tylko wzięcie pod uwagę literalnej treści przepisów w nich zawartych, ale również i przepisów Konstytucji RP. Podkreślić także w tym kontekście trzeba, że sądy administracyjne sprawują, jak stanowi art. 175 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), wymiar sprawiedliwości. Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny wziąć pod uwagę przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa, a w szczególności wnikliwie i adekwatnie do sytuacji ustalić, jakie osoby w rozpatrywanej sprawie należy zaliczyć do rodziny B. H.. Dopiero po tym ustaleniu organ prawidłowo określi dochód rodziny uwzględniając regulacje art. 3 pkt 1 ustawy i wypowie się o istnieniu (bądź braku) uprawnienia strony skarżącej do otrzymania wnioskowanej pomocy.