II OSK 910/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 568/15 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 568/15, po rozpoznaniu skargi A. C., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. B.-H. i J. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącym budynkiem usługowym (szkoła). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącym budynkiem usługowym (szkoła) na działkach nr ewid. [...], [...],[...],[...] w N. I., gmina [...]. Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2014 r., A. C. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skarżąca wskazała, iż jest właścicielką działki nr ew. [...] graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji. Budynek szkoły i niewielki budynek mieszkalny mają być zlokalizowane na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr 261/XXIV/05 z dnia 30 września 2005 roku pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem funkcji usług nieuciążliwych (funkcja terenu UIM). Zdaniem skarżącej z uwagi na charakter inwestycji – budynek szkoły wraz z towarzyszącą infrastrukturą, jej działka powinna być objęta obszarem oddziaływania obiektu, a tym samym powinna brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. umorzył wszczęte na wniosek A. C. postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. W ocenie organu działka skarżącej nr [...] mimo, iż bezpośrednio sąsiaduje z działkami objętymi inwestycją nie może być uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że planowana inwestycja oraz obiekty towarzyszące znajdujące się od strony działki skarżącej zostały zaprojektowane z poszanowaniem przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000r., Nr 75 poz. 690 ze zm.), natomiast ewentualne immisje pośrednie, na które wskazuje skarżąca nie uzasadniają przyznania jej statusy strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. C. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 roku utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśnił, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną wobec art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, biorąc pod uwagę usytuowanie projektowanego budynku szkoły, jak również jego gabaryty (zwłaszcza wysokość - 11, 98 m) oraz odległość od działki o nr ew. [...] (ok. 40m), że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów, które mogą być realizowane na działce nr ew. [...], co oznacza brak naruszenia § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zachowany został też wymóg określony w § 19 rozporządzenia określający odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje 31 miejsc postojowych, 29 dla szkoły i 2 dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Miejsca postojowe przewidziane od strony działki [...] zaprojektowano w odległości min. 6,17 m od granicy działki należącej do skarżącej oraz 22 m od budynku. Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych, ani nie pozbawia nieruchomości należącej do A. C., dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, gaz).Zdaniem organu II instancji, wobec dokonanych ustaleń brak jest podstaw do przyjęcia, że projektowana inwestycja ogranicza sposób zagospodarowania działki skarżącej. Odnosząc się do argumentacji odwołania organ II instancji wskazał, że z brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Ponadto bez wpływu na legitymację procesową, pozostaje ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu. Ewentualne uchybienie w powyższym zakresie nie ogranicza bowiem skarżącej w możliwościach zagospodarowania jej działki. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. C. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę we wskazanym na wstępie wyroku z dnia 28 stycznia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 568/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że nie można uznać, iż zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustalenie, że będą zachowane normy hałasu, automatycznie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji prowadzi do uznania że nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Zdaniem WSA wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać inne określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu. Słusznie, w ocenie Sądu skarżąca podnosi, że w sprawie nie wzięto pod uwagę, iż na działkach bezpośrednio graniczących z jej nieruchomością zaprojektowano duży obiekt oświatowy z wielostanowiskowym parkingiem. Teren, na którym znajduje się projektowana inwestycja przeznaczony jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] (uchwała nr 261/XXXIV/05 z 30 września 2005 r.) pod usługi i zabudowę mieszkaniową. § 58 planu, określa, iż podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem UIM są usługi handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji – których uciążliwość nie wykracza poza granice ich lokalizacji oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie domów wolnostojących lub bliźniaków. Regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiącym prawo miejscowe powszechnie obowiązujące zawierają z jednej strony wymogi zapewniające zachowanie określonego ładu przestrzennego, z drugiej zaś strony stanowią gwarancję dla mieszkańców tych terenów realizacji takiej zabudowy jaką plan dopuszcza. Z tych też względów Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że nawet ewentualna niezgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania pozostaje bez wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozumieniu art. 3 pkt 20, odrębnymi przepisami, w oparciu o które ustalany jest obszar oddziaływania inwestycji, mogą być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowią gwarancję dla mieszkańców terenów objętych planem realizacji takiej zabudowy, jaką plan dopuszcza, a w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 2 i uznanie, że właściciel nieruchomości sąsiedniej może posiadać interes prawny, a tym samym przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wynikający z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także w sytuacji gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu jego nieruchomości, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczają obszar oddziaływania obiektu, tylko wówczas gdy wpływają one na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a., przez uwzględnienie skargi w wyniku błędnego uznaniu, że organy dokonując oceny posiadania przymiotu strony przez żądającą wszczęcia postępowania nieważnościowego ograniczyły się wyłącznie do dokonania analizy zachowania wymogów dotyczących warunków technicznych, podczas gdy organy dokonały oceny także innych okoliczności podnoszonych przez wnioskodawczynię i zasadnie uznały, że nie posiada ona interesu prawnego w tym postępowaniu, a w związku z tym skarga winna być oddalona. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Powołano w niej obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania. Zasadą w takiej sytuacji jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty sporu w niniejszej sprawie, a mianowicie kwestii wykładni przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, mających zastosowanie przy ustalaniu czy skarżącej A. C. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. stroną postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (także postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę) są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Zauważyć bowiem należy, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes prawny, uprawniający do udziału w postępowaniu, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą więc stanowić przepisy art. 140 k.c. określającego treść prawa własności oraz art. 144 k.c. przewidującego ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., II OSK 551/15). Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zawsze zależy od stanu faktycznego konkretnej sprawy, a przy jego wyznaczaniu należy uwzględnić indywidualne cechy obiektu, tj. jego wielkość, formę, konstrukcję, przeznaczenie oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/2006). Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje bowiem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem zamierzenia budowlanego na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu. Zatem w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie można odstąpić od ustaleń odnoszących się do sposobu zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, przede wszystkim nieruchomości bezpośrednio graniczących z tą działką. Ma to szczególne znaczenie jeżeli jest to obiekt nietypowy dla danego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., II OSK 602/15, że właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności, w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania tego prawa. Skoro właściciel nieruchomości może brać udział w postępowaniu, które prowadzi do uchwalenia planu miejscowego, to również powinien mieć możliwość brania udziału w postępowaniu, które polega na zastosowaniu tego planu miejscowego, czyli w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Inaczej przewidziana w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość ochrony jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych będzie niepełna. Wobec powyższego prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku że obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczyć z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich. W związku z tym zgodnie z art. 28 ust. 2 za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy uznać właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na terenie jednego planu miejscowego, których praw ze względu na usytuowanie ich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, rozsądnie to oceniając, projektowana inwestycja może dotyczyć. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, słusznie odwołał się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym teren przewidziany pod inwestycję został przeznaczony pod usługi nieuciążliwe i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W sytuacji, gdy na takim terenie pozwolenie na budowę dotyczy budynku szkoły z wielostanowiskowym parkingiem, to ze względu na charakter i rozmiary inwestycji istnieje możliwość zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na położoną w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomość skarżącej, która zgodnie z planem zabudowana jest budynkiem jednorodzinnym. Należy przy tym podkreślić, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. np. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10, z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, z 26 czerwca 2012r., II OSK 1613/11). Z uwagi na powyższe skarżąca mogła mieć poczucie, że organy administracji ograniczając jej możliwość udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, dążą do uniknięcia oceny wydanego pozwolenia na budowę pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a należy zauważyć, że udział w postępowaniu administracyjnym, w tym dotyczącym pozwolenia na budowę, lepiej służy zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. Słusznie zatem Sąd I instancji podważył stanowisko organów obu instancji, które wynikało jedynie z analizy, czy inwestycja nie narusza konkretnych norm prawa materialnego, w tym przepisów techniczno-budowlanych i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości sąsiednich, a całkowicie pomijało ocenę czy w związku z realizacją inwestycji, interes prawny skarżącej mógłby zostać potencjalnie naruszony w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla prawidłowego określenia obszaru oddziaływania obiektu organy obowiązane były takiej oceny dokonać. Tym samym doszło do naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a., a co za tym idzie na skutek uchylenia decyzji organów nie doszło do zarzuconego w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z tymi przepisami k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.