II SA/Gl 90/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. G. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu lipca 2007 r. Rada Gminy Wręczyca Wielka podjęła uchwałę nr VII/76/07 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wręczyca Wielka. Procedura planistyczna, zgodnie z tym aktem, miała obejmować obszar całej gminy. Dnia 29 września 2009 r. Rada Gminy Wręczyca Wielka podjęła uchwałę nr XXIX/254/09 o zmianie poprzedniej uchwały w ten sposób, iż z obszaru planowania wyłączono trzy działki o numerach [...] położone w miejscowości P.. Działki te, których właścicielem jest E. G. zam. S., ul. [...] (nazywany w dalszej części uzasadnienia również "skarżącym") były wynajmowane KM "A" , ul. [...] C. i wykorzystywane do prowadzenia działalności polegającej na przeróbce zgarów. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wręczyca Wielka nastąpiła ostatecznie uchwałą Rady Gminy Wręczyca Wielka z dnia 7 lipca 2013 r. nr IX/102/11 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w odniesieniu do nieruchomości będących własnością skarżącego zmiana taka nie nastąpiła. Nadal są one przeznaczone, zgodnie z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym w pierwotnym brzmieniu uchwałą Rady Gminy Wręczyca Wielka z dnia 25 października 2006 r, (uchwała nr XXIX/269/06) na "obsługę rolnictwa, rolnicze ośrodki produkcyjne o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki" oraz "zieleń izolacyjną, sieci i urządzenia infrastruktury towarzyszącej". Pismem z dnia [...] r. reprezentujący E. G. radca prawny W.S. wezwał Radę Gminy Wręczyca Wielka do usunięcia naruszenia prawa poprzez: - uchylenie § 2 uchwały z dnia 29 września 2009 r. nr XXIX/254/09 o zmianie uchwały z dnia 3 lipca 2007 r. nr VII/76/07 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wręczyca Wielka, w części wyłączającej z projektowanych zmian działki o nr ewid. [...] położonych w miejscowości P., - zmianę uchwały z dnia 7 lipca 2011 r. nr IX/102/11 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania gminy. Dalsze czynności organu oraz skarżącego dotyczyły obydwóch wskazanych uchwał. Jednakże niniejsze postępowanie sądowe dotyczy tylko uchwały z dnia 29 września 2009 r. w związku z czym w dalszej części zostanie sprawozdany stan faktyczny jedynie dotyczący skargi na ten akt. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzasadnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nastąpiło to pismem z dnia 12 listopada 2013 r. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że uchwała z dnia 29 września 2009 r. narusza prawo poprzez nieuzasadnione wyłączenie z procedury planistycznej trzech działek będących własnością E. G.. Do czasu wejścia w życie planu przyjętego uchwałą z dnia 25 października 2006 r. przeznaczenie spornych nieruchomości było określone jako "strefa produkcyjno-usługowa". Po zmianie planu przeznaczenie nieruchomości to "obsługa rolnictwa, rolnicze ośrodki produkcyjne o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki". Zatem zdaniem pełnomocnika skarżącego wartość tych nieruchomości spadła. E. G. występował do Wójta Gminy Wręczyca Wielka o zmianę przeznaczenia działek o numerach [...] położone w miejscowości P.. Skarżona uchwała spowodowała, iż niekorzystny dla E. G. zapis w planie miejscowym pozostał, w związku z podjęciem uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wyłączeniem jego nieruchomości. Rada Gminy Wręczyca Wielka uchwałą z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie odmówiła uchylenia § 2 skarżonej uchwały uznając, iż nie narusza ona prawa. Skargę na wymienione wyżej uchwały do tutejszego Sądu wniósł E. G. reprezentowany przez radcę prawnego W.S.. W analizowanym zakresie domagał się uznania, że uchwała Rady Gminy Wręczyca Wielka z dnia 29 września 2009 r. nr XXIX/254/09 została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniósł, iż na skutek podjęcia skarżonej uchwały jego nieruchomości zostały bezzasadnie wyłączone z procedury planistycznej. Takie rozstrzygnięcie zdaniem skarżącego narusza art. 64 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nieruchomości wyłączone z procedury planistycznej nie mogą być wykorzystywane zgodnie z ich obecnym przeznaczeniem, gdyż na terenie Gminy Wręczyca Wielka istnieje niewiele gospodarstw rolnych. Jednocześnie brak zmiany planu skutkuje tym, iż nie mogą być on wykorzystywane na działalność gospodarczą. Z tego właśnie skarżący wywodzi wniosek o naruszeniu prawa własności i zasady swobody gospodarczej na skutek podjęcia skarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Wręczyca Wielka podtrzymała swą dotychczasową argumentację i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. artykułu). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na uchwałę organu gminy istotne jest, że skarga taka złożona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym uchwałę do sądu administracyjnego może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu jest zbadanie czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałę w przedmiocie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zaliczyć niewątpliwie do uchwał podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z akt wynika, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, co nastąpiło pismem skarżącego z dnia 2 października 2013 r. Powyższego jednak wezwania Rada Gminy Wręczyca Wielka nie uwzględniła, czemu dała wyraz w uchwale z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej części Sąd zobligowany jest do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która wywodzi to z faktu bycia właścicielem nieruchomości obejmujących działki o numerach [...] położone w miejscowości P.. Każdy podmiot występując ze skargą na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę z zakresu administracji publicznej musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Obowiązek uwzględnienia takiej skargi powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Żądanie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa dotyczy uchwały Rady Gminy Wręczyca Wielka podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym". Uchwała taka nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających nieruchomości na terenie, którego dotyczy. Rozpoczyna ona tylko prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego i dopiero uchwalony plan, jako przepis prawa miejscowego, może ukształtować sposób wykonywania własności. Warto także stwierdzić, iż rada gminy posiada w tym zakresie, w granicach prawa, swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Może ona w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet przerwać procedurę sporządzenia planu. Treścią uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przystąpienie do procedury uchwalania planu miejscowego. Ma ona zatem charakter intencyjny. Celem jej podjęcia jest jedynie uruchomienie procedury planistycznej. Skład orzekający w pełni akceptuje tezę wyroku NSA z dnia 14 listopada 2013 r. (II OSK 81/13), iż "wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. W uchwale tej nie określa się propozycji, co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy". Uchwała taka nie może więc naruszać interesu prawnego czy też uprawnienia konkretnego właściciela nieruchomości. Nie wiadomo na tym etapie procedury jaką treść przyjmie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a nawet czy plan zostanie w ogóle uchwalony. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, że podjęcie zaskarżonej uchwały mogło choć potencjalnie naruzyć jego interes prawny. Inaczej mówiąc, w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie można mówić, aby skarżąca w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została pozbawiona pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono jej ich realizację. Wobec tego, że skarżąca nie wykazała skutecznie, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę, przyjmując, że niewykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej w istocie nie otworzyło drogi do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.