IV SA/Gl 327/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania błędu w decyzji przyznającej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...]; 2) uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku nr [...] poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...]; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji przyznał skarżącej A.L. zasiłek rodzinny na dzieci : W., A. i O. rodz. L. w okresie od 01.05.2013r. do 31.10.2013 r., dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 01.05.2013r. do 31.10.2014r. w kwocie 400 zł miesięcznie, dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji na A. i O. rodz. L., dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na A. L. , jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia dziecka na A. i O. L.. W dniu 11.08.2014 r. A.L. wniosła o sprostowanie, w trybie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, błędów w sentencji wymienionej decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia prawa do dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego poprzez ustalenie, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 01.05.2013r. do 31.10.2013 r. wynosił 800 zł. Podniosła, że organ dokonał błędnej interpretacji uznając, że zgodnie z art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 10 ust. 1 tej ustawy, wnioskodawcy przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w wysokości 400 zł pomimo, że wnioskodawczyni sprawowała w tym okresie opiekę nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu. W uzasadnieniu swojego wniosku powołała się na Uchwałę NSA z dnia 26.06.2014 r. sygn. akt IOPS 15/13. Organ I instancji potraktował powyższe pismo strony jako wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego na drugie dziecko i decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie przyznania prawa do tego dodatku do zasiłku rodzinnego. W wyniku rozpoznania odwołania A.L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło wyżej wymienioną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji błędnie przyjął, iż wniosek A.L. z dnia 11 sierpnia 2014 r. jest wnioskiem o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego na drugie dziecko, w sytuacji gdy wyżej wymieniona wniosła – na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych o sprostowanie błędu w pkt 2.3 decyzji z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. odmówił sprostowania błędu w decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Następnie organ podniósł, że biorąc pod uwagę literalną wykładnię art. 10 ww. ustawy, w sytuacji, gdy osoba uprawniona sprawuje faktycznie opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje jej jeden dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie, natomiast zmianie ulega jedynie okres pobierania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, który podlega wydłużeniu do 36 miesięcy kalendarzowych, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że na dzień wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r. wykładnia taka znajdowała poparcie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok WSA z dnia 05.06.2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 152/12 ) i została zastosowana również przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że w takiej sytuacji nie można uznać, iż przyznanie stronie ww. decyzją, dodatku z tytułu opieki nad dziećmi: O. i A. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie, stanowi błąd organu I instancji w rozumieniu art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A.L. – reprezentowana przez pełnomocnika – zarzuciła, że organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj.: - art. 8 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. tj. z dnia 18 listopada 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456) poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje jeden dodatek w wysokości 400 zł, pomimo, iż zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu oraz aktualnym stanowiskiem sądów administracyjnych dodatek ten przysługuje na każde z tych dzieci. - art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] r. nie popełnił błędu przyznając jeden dodatek w wysokości 400 zł, w sytuacji gdy na podstawie przedstawionego przez skarżącą wniosku, przysługiwało jej prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu. - art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji czego, organ I instancji pomimo popełnionego błędu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r., odmówił przyznania ww. dodatku za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Skarżąca podniosła również zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem, przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w z w. z art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do ustalenia, że w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje jeden dodatek w wysokości 400 zł. oraz do ustalenia, że organ pierwszej instancji, wydając decyzję z dnia [...] r. nie popełnił błędu przyznając jeden dodatek w wysokości 400 zł, w sytuacji gdy na podstawie przedstawionego przez skarżącą wniosku przysługiwało jej prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przyznanie skarżącej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm. ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej o sprostowanie, w trybie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia prawa do dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego poprzez ustalenie, że dodatek ten w okresie od 1.05.2013 r. do 31.10.2013 r. wynosił 800 zł., z uwagi na to, iż skarżąca sprawowała w tym okresie opiekę nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Organ I instancji potraktował powyższe pismo strony jako wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego na drugie dziecko i orzekł o odmowie przyznania prawa do tego dodatku. Po uchyleniu tej decyzji przez organ odwoławczy i umorzeniu postępowania organu I instancji, organy prowadziły postępowanie zakończone decyzją o odmowie sprostowania błędu w trybie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślenia zatem wymagało, że zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie prawniczym nie ma jednolitości co do charakteru regulacji zawartej w art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prezentowany jest bowiem pogląd, że stanowi on podstawę do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji dotychczasowej. Postępowanie to wszczynane jest na wniosek lub z urzędu i może zakończyć się decyzją prostującą błąd przez ustalenie prawa do świadczenia lub ustalenie innej jego wysokości. Postępowanie w trybie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych może być prowadzone, gdy nie zachodzą podstawy do wzruszenia na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzji ostatecznej, wydanej na skutek błędu organu (por. A. Korcz, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 404 czy wyroki WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2015r. sygn. akt III Sa/Kr 1321/14 i WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Rz 145/15 publ. CBOSA). W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Rz 373/07 twierdzi się nadto, że przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie nakazuje, w przypadku zawiadomienia organu o błędzie przez uprawnionego, wydawania odrębnej decyzji prostującej błąd. Sprostowanie błędu polega w tym przypadku na ustaleniu w drodze decyzji prawa do świadczenia w prawidłowej wysokości za określony czas, ze wskazaniem oczywiście decyzji, zawierającej błąd w rozumieniu art. 31 ustawy. Istnieje również odmienne stanowisko, zgodnie z którym przepis ten należy rozumieć jako przepis szczególny regulujący możliwość przyznania stronie swego rodzaju rekompensaty (odszkodowania) w sytuacji, gdy wadliwa i w dodatku niekorzystna dla strony decyzja ostateczna zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przepisami kodeksu lub na skutek złożenia przez stronę (prokuratora) skargi do sądu administracyjnego (por. G. Zalas, Postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych, teza 10 Casus s. 15). Uznaje się również, że art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi podstawy prawnej usuwania z obrotu prawnego nielegalnej lub niezasadnej decyzji odmownej, a warunkiem wstępnym podjęcia wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny jest wznowienie przez organ właściwy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczeń albo o przyznaniu świadczenia w zaniżonej wysokości oraz wydanie w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia lub określające wyższą wysokość świadczenia. Nowa decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczenia zgodnie z art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. Świadczenia rodzinne Komentarz Renata Babińska-Górecka, Monika Lewandowicz-Machnikowska Wrocław 2010 str. 364). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, w ramach oceny prawnej dotyczącej art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że istota tego przepisu polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu dotychczasowo błędnie wydanej decyzji. Na jego podstawie - wsteczna wypłata świadczeń rodzinnych ograniczona jest okresem trzech lat, którego początek rozpoczyna się określonymi w przepisie zdarzeniami. Do zdarzeń tych należą, zawiadomienie o popełnieniu błędu oraz wydana z urzędu nowa decyzja przyznająca prawo do świadczenia lub określająca wyższą wysokość świadczenia. Decyzja ta wydana być musi we właściwym trybie, znanym prawu materialnemu (ustawie o świadczeniach rodzinnych) albo procedurze administracyjnej. Dodać należało, że ani prawo materialne (ustawa o świadczeniach rodzinnych) ani procedura administracyjna nie przewidują decyzji "o sprostowaniu błędu". Sąd nie podziela bowiem stanowiska, według którego podstawę wydania decyzji o sprostowaniu błędu stanowi właśnie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych przyczyn – w przedmiotowej sprawie - prowadzenie postępowania w celu wydania decyzji o odmowie sprostowania decyzji przy zastosowaniu art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, było pozbawione podstawy prawnej. Podkreślenia wymaga, że w art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy, dopuszcza się możliwość zmiany, względnie uchylenia decyzji ostatecznej zarówno na korzyść jak i niekorzyść strony ze względu na wystąpienie określonych okoliczności. W innych przypadkach, niż wymienione w art. 32 ust. 1 ustawy, ustawodawca nakazuje natomiast stosować procedurę administracyjną (art. 32 ust. 2), a więc dopuszcza możliwość zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 145, art. 145a, art. 145b , art. 154, art. 155, art. 156 k.p.a. Decyzja "prostująca błąd", to decyzja wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów wymienionych w tych przepisach. Obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku złożonego przez skarżącą było zatem wezwać ją do sprecyzowania, w jakim trybie domaga się ona zmiany decyzji ostatecznej w takim zakresie, by móc uzyskać świadczenia w wyższej wysokości, a także stosownie do treści art. 9 k.p.a. pouczyć stronę o przysługujących jej uprawnieniach. W ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną oraz przedstawione wskazania. W związku z tym wezwie skarżącą do sprecyzowania jej żądania. W przypadku, gdy mimo właściwego pouczenia skarżąca nadal domagać się będzie sprostowania decyzji ostatecznej na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne będzie umorzenie postępowania zainicjowanego jej wnioskiem. W razie wyboru trybu nadzwyczajnego, organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., zasadne było w powyższych realiach, uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz decyzji z dnia [...] r. o odmowie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego i uchylającej ją decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składały się koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490), które zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) znajduje zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia.