II OSK 1291/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1277/13 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Kr 1277/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. G.(dalej także jako: skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2013r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2013r. (znak [...]) Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie prowadzone na wniosek J. C., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Remont, przebudowa i rozbudowa (modernizacja) budynku frontowego przy [...] [...] na dz. nr [...] obr. [...] [...] w K. obejmujący przebudowę klatki schodowej wraz z windą w duszy schodów, wykonanie nadszybia i podszybia windy, rozbiórka ściany dzielącej salę po lewej stronie od frontu na parterze, podwyższenie przestrzeni poddasza od strony podwórza". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm. – dalej w skrócie jako u.p.z.p.). Sąd wojewódzki w ślad za uzasadnieniem decyzji o umorzeniu postępowania przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, z którego wynika, że pierwszą decyzją podjętą w sprawie była decyzja z dnia [...] kwietnia 2008r. (Nr [...]). Mianowicie Prezydent Miasta Krakowa odmówił nią ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz umorzył postępowanie w zakresie pozostałej części. Następnie po wydaniu kilku decyzji ostatecznie SKO w Krakowie (decyzja z dnia [...] czerwca 2010r., znak: [...]) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie o odmowie wydania warunków zabudowy. Decyzja ta została uchylona wraz z decyzją organu I instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1420/12). W uzasadnieniu wyroku Sąd szczegółowo opisał liczne uchybienia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jakich dopuściły się organy wydające kwestionowane decyzje. Obecnie rozpoznając sprawę w sprawie wydania warunków zabudowy Prezydent Miasta Krakowa przytoczył normę art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i wyjaśnił, iż ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy na danym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem teren objęty niniejszym wnioskiem położony jest w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] obowiązującego od dnia 17 czerwca 2011r., zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia [...] maja 2011r., Nr [...], poz. [...]. W tej sytuacji nie zachodzi możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, co skutkować mogło jedynie umorzeniem postępowania. Wskutek odwołania wniesionego przez J. M. i K. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2013r. (znak: [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2013r. W uzasadnieniu omawianej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania, będąca podstawą jego umorzenia wynikać może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. W tym ostatnim przypadku chodzi m.in. o sytuację, gdy została uchylona podstawa prawna do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. W analizowanej sprawie takie uchylenie nastąpiło, obowiązująca w tym zakresie norma prawa administracyjnego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) straciła możliwość zastosowania jako podstawy wydania decyzji w świetle uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu [...]. Ponadto w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jedynie w przypadku braku miejscowego planu, określenie warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. G. Skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z art. 153 p.p.s.a. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1420/12). Z wyroku tego wynika jednoznacznie, że organ miał obowiązek wydać decyzję merytoryczną po usunięciu stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości. Nadto skarżący podkreślił, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzasadniony był koniecznością wynikającą z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r, Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej jako "prawo budowlane". Wskazane we wniosku "podwyższenie przestrzeni poddasza od strony podwórza" nie było nowym zamierzeniem inwestycyjnym, ale wykonaną w 2006 roku częścią prac remontowych, co do których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Kr 1277/13) skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszyła zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki podkreślił, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ I instancji od 2006r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisywanego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast od dnia 17 czerwca 2011r. teren, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], uchwalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia [...] maja 2011r., Nr [...], poz. [...]). Sąd wojewódzki przytoczył art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i wywiódł, że zasadą jest, iż określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odstępstwo od tej zasady ma miejsce tylko w sytuacji, kiedy plan miejscowy nie został uchwalony. Wówczas zachodzi potrzeba określenia warunków zabudowy w decyzji. Warunkiem więc wydania takiej decyzji jest brak planu miejscowego. A contrario nie ma podstaw do wydawania takiej decyzji dla terenów objętych planem miejscowym. Z tego względu organy zasadnie umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wojewódzki stwierdził, że wydany w sprawie wyrok WSA w Krakowie zobowiązujący do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków zabudowy dotyczył stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania wówczas zaskarżonej decyzji. W dniu zaś [...] czerwca 2010r. plan miejscowy nie obowiązywał – chociaż w dniu wyrokowania akt ten wszedł już w życie. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że ówczesne rozstrzygnięcie Sądu wynikało z faktu, iż zobligowany on był do oceny legalności zaskarżonej decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, a zatem kiedy miejscowy plan zagospodarowania nie obowiązywał. Nie ma także znaczenia zdaniem Sądu wojewódzkiego, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczy się w związku z postępowaniem mającym na celu legalizację samowoli budowlanej. Ocena bowiem zgodności samowoli budowlanej z u.p.z.p., o której mowa m.in. w art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane dokonywana jest przez organ nadzoru budowlanego wedle stanu faktycznego, jak i prawnego istniejącego na dzień orzekania w sprawie. Podobnie organ wydający "na kanwie" takiego postępowania decyzję o warunkach zabudowy bierze pod uwagę stan prawny, jak i faktyczny sprawy istniejący nie w dacie realizacji czy też zakończenia samowoli budowlanej, ale w chwili rozpoznawania wniosku. K. G. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Kr 1277/13) w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie - w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego w związku z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Skarga kasacyjna podnosi także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podkreślił wagę wykładni art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego w powiązaniu z przepisami u.p.z.p., bowiem obecne postępowanie administracyjne dotyczy już wykonanej inwestycji w warunkach samowoli, co do której toczy się postępowanie legalizacyjne. Mianowice istotnym dla wykładni tych norm prawnych jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007r. (sygn. P 37/06). W szczególności TK dokonał analizy przepisów u.p.z.p. pod kątem zmiany stanu prawnego w stosunku do poprzednio obowiązującej ustawy oraz wskazał jaki jest obecnie charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji należałoby uznać za uprawione w sytuacji, gdy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczyłoby inwestycji planowanej, nie zaś już zrealizowanej. W przypadku zaś zrealizowanej zabudowy wykładnia proponowana przez Sąd I instancji prowadziłaby do sytuacji, że plan miejscowy nakładałby ograniczenia niejako z mocą wsteczną. Skarżący kasacyjnie w ramach rozważań prawnych stawia pytanie, na ile normy miejscowego planu mają charakter norm prawa powszechnie obowiązującego i na ile zapisy tego planu mogą ograniczać prawo własności, którego elementem jest także prawo zabudowy i zagospodarowania własnej nieruchomości zgodnie z art. 31 ust.3 Konstytucji RP. Jest powszechnie przyjętą zasadą wykładni, że normy ustaw powinny być wykładane w sposób taki aby osiągnąć zgodność z normami konstytucyjnymi. Tymczasem konsekwencją stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku jest fakt, że osoby które zdążyły uzyskać ostateczną decyzję o warunkach zabudowy mogą dokonać legalizacji, pomijając art. 65 u.z.p.z, ponieważ normy art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego nie przewidują wygaśnięcia takiej decyzji nawet jeżeli następczo uchwalony plan miejscowy zawiera inne ustalenia planistyczne. Natomiast osoby, które nie zdążyły przed uchwaleniem planu miejscowego uzyskać decyzji zostają pozbawione możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący kasacyjnie prezentuje wykładnię normy art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane jako normy szczególnej w stosunku do norm zawartych w art. 4 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., sprowadzającą się do tezy, że badanie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi dokonuje się na chwilę zakończenia lub trwania robót budowlanych. Forma tego stwierdzenia ma znaczenie wtórne i nie może rzutować na merytoryczną treść rozstrzygnięcia. Sąd wojewódzki przyjął także błędną wykładnię art. 105 § 1 k.p.a. z tego powodu, że w sytuacji gdy art. 48 ust. .2 prawa budowlanego jest rozumiany jako lex specialis do przepisów u.p.z.p. i daje podstawę (a wręcz wymaga) wydania decyzji o warunkach zabudowy dla stwierdzenia zgodności lub niezgodności wykonanych już robót budowlanych z przepisami planistycznymi to oparcie przesłanki bezprzedmiotowości jedynie na przepisach u.p.z.p. jest oczywistym błędem stosowania prawa. Dalej wskazano, że nawet w wypadku przyjęcia tezy (kwestionowanej w skardze kasacyjnej), że z chwilą uchwalenia planu miejscowego niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy to nadal dopuszczalne i możliwe jest wydanie zaświadczenia o zgodności robót z planem zagospodarowania. Natomiast umorzenie postępowania narusza konstytucyjne prawo strony do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem oceny tego Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna wskazywać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu i być sformułowana w taki sposób, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały sprecyzowane w takim zakresie, jaki jest wymagany przepisami p.p.s.a. Co prawda wskazano zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, niemniej przywołany jako norma procesowa art. 105 § 1 k.p.a. nie jest przepisem stosowanym przez sąd administracyjny I instancji. Przepis ten stosują organy administracji w toku procedury prowadzonej w oparciu o k.p.a. W konsekwencji sąd administracyjny w ramach własnych kompetencji wyznaczonych przez art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r, poz. 1647 ze zm.) sprawuje swoją właściwość m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując przy tym przepisy procesowe i ustrojowe zastrzeżone dla tego sądownictwa administracyjnego. Takim zaś przepisem nie jest art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wojewódzki natomiast miał obowiązek zbadania prawidłowości zastosowania tego przepisu przez organy administracji, co uczynił. Niemniej przywołany w skardze kasacyjnej art. 105 § 1 k.p.a. należy połączyć z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem bowiem skarżącego kasacyjnie błędna wykładnia wskazanych przepisów prawa budowanego w zw. z u.p.z.p. doprowadziła do wadliwego przyjęcia jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego, wskazanego art. 105 § 1 k.p.a. Zarzut powyższy Naczelny Sąd Administracyjny uznał jako bezzasadny. Stanowisko skarżącego kasacyjnie sprowadza się do tezy, że tryb dokonywania ustaleń faktycznych oraz stosowania przepisów prawa w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy zależny jest od tego, czy postępowanie toczy się w związku z postępowaniem legalizacyjnym, czy dotyczy nowej, niezrealizowanej zabudowy. Na poparcie tej tezy skarga stawia zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego w powiązaniu z przepisami u.p.z.p. i wywodzi, że w sytuacji legalizacji samowoli budowlanej organ wydający decyzję o warunkach zabudowy bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z okresu realizacji tej zabudowy tj. w tym wypadku z 2006r, kiedy to nie obowiązywał dla terenu inwestycyjnego żaden plan miejscowy. Przede wszystkim nie mogło dojść do naruszenia wskazanych przepisów prawa budowlanego ze względu na to, że Sąd wojewódzki nie stosował art. 48 ust. 2 pkt 1 i 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, lecz swoje rozstrzygnięcie zasadnie oparł na analizie przepisów u.p.z.p., podzielając stanowisko organów o zasadności umorzenia postępowania. Faktem jest natomiast, że w sytuacji gdy inwestycja jest częściowo lub całkowicie zrealizowana, to prowadzenie postępowania o wydanie warunków zabudowy możliwie jest jedynie w ramach uprzedniego postępowania legalizacyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem aktem poprzedzającym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie którego możliwe jest legalne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Decyzja ta jest zatem pewnego rodzaju promesą budowlaną o charakterze generalnym, co do zasady wydawaną na przyszłość, dla zamierzeń dopiero planowanych, a nie już zrealizowanych na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko takie znajduje umocowanie w art. 65 ust. 1 u.p.z.p., zobowiązującym organ do stwierdzenia wygaśnięcia wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla danego terenu w przypadku uzyskania przez innego wnioskodawcę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź uchwaleniu planu miejscowego, który w sposób odmienny reguluje zagospodarowanie danego terenu. Zasadą jest zatem zakaz ustalania, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Rozróżniać bowiem należy zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego dopiero legalnie powstać lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 u.p.z.p.) od trybu legalizacyjnego, wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (vide wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2332/12). Potwierdza to również powoływany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. W wyroku tym potwierdzono także istnienie generalnej zasady, że podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie orzekania przez organ administracji. Istotą ustalenia zgodności z przepisami planowania przestrzennego jest bowiem wykazanie takiej zgodności w trakcie wszczętego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (vide wyrok NSA z 24 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 706/14). Takie samo stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2014r. (sygn. akt II OSK 1979/12). Dlatego uprawniony jest pogląd, zgodnie z którym z istoty legalizacja zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, nie zaś w dacie popełnienia samowoli. Tym samym z punktu widzenia stosowanych norm prawa oraz ustalenia stanu faktycznego pozostaje bez znaczenia, że postępowanie o warunki zabudowy toczy się ze względu na uprzednie postępowanie legalizacyjne, czy też mamy do czynienia ze zwykłym trybem wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie założenia, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia stan faktyczny oraz bierze pod uwagę stan prawny na dzień orzekania prowadzi to wniosku, że w sytuacji gdy dla terenu inwestycyjnego obowiązuje plan miejscowy niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach. Stanowi o tym przywołany przez sąd I instancji art. 4 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Również art. 59 ust. 1 u.p.z.p. potwierdza tę regułę, słusznie przywołany w zaskarżonym wyroku. W sytuacji zatem niekwestionowanych ustaleń co do obowiązywania planu miejscowego zasadnie zaakceptowano konieczność umorzenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy jako bezprzedmiotowego, stosując zwalczany przez skarżącego art. 105 § 1 k.p.a. Jako bezzasadne należało także uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w sytuacji skarżącego przy przyjęciu braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy organ winien wydać zaświadczenie o zgodności przedmiotowych robót z planem zagospodarowania przestrzennego, zamiast umarzać postępowanie administracyjne. Jak stanowi art. 48 ust. 3 pkt 1) prawa budowlanego organ nakłada m. in. obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu. Skarżący kasacyjnie wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, co było w pełni uzasadnione gdyż w 2006r. nie obowiązywał dla tego terenu plan miejscowy. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek inwestora. To wnioskodawca decyduje i wyznacza zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. W toku całego postępowania skarżący kasacyjnie nie zmienił swojego żądania, a wręcz z odwołania wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2013r. (znak [...]) o umorzeniu postępowania jednoznacznie wynika, że strona domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś wydania zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. Jako niezasadną należało także uznać argumentację skargi kasacyjnej, że opieszałość organów administracji w wydaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie pozytywnej dla inwestora, spowodowała, że został on pozbawiony możliwości legalizacji owej samowoli budowlanej. Jak wynika z art. 48 ust. 3 pkt 1) ustawy Prawo budowlane inwestor może złożyć nie tylko ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, lecz w sytuacji gdy obowiązuje plan miejscowy – zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, jeśli obowiązuje plan miejscowy inwestor składa zaświadczenie o zgodności z tym planem zrealizowanej inwestycji, nie zaś decyzję o warunkach zabudowy. Zatrzymuje zatem prawo do legalizacji samowoli, przy czym opiera je nie na decyzji o warunkach, lecz na zapisach planu miejscowego. Nie jest zatem słuszny zarzut, że skarżący kasacyjnie został pozbawiony prawa legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Inną natomiast kwestią jest strona merytoryczna zagadnienia tj. czy w istocie dokonana samowola jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.