I OSK 1741/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1456/15 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1456/15, po rozpoznaniu skargi K. D. (skarżący), na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: Skarżący pełni służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. Policjantem w służbie stałej został mianowany z dniem [...] lipca 2007 r. W złożonym oświadczeniu z dnia [...] marca 2008 r. dla potrzeb ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości skarżący poinformował, że zamieszkuje w domu mieszkalnym położonym w D. przy ul. [...], do którego tytuł prawny posiadają jego rodzice. Śląski Komendant Wojewódzki Policji uznając, że skarżący nie posiada mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2008 r. przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2007 r. Od tej decyzji skarżący nie złożył odwołania, a zatem stała się ona ostateczna. Skarżący raportem z dnia [...] listopada 2009 r. zwrócił się do Zastępcy Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Policji. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. L.dz. [...] (doręczonym stronie [...] marca 2013 r.) Zastępca Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Komendy Wojewódzkiej Policji w K. poinformował skarżącego, iż Zastępca Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji przychylił się do propozycji Komisji Mieszkaniowej działającej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. (KWP) i wyraził zgodę na przydział skarżącemu lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], składającego się z jednego pokoju, kuchni i pozostałych przynależności o powierzchni użytkowej 33,28 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 16,28 m2, zgodnego z przysługującymi skarżącemu normami zaludnienia, jak również znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Oświadczeniem z dnia [...] marca 2013 r. (data wpływu do KWP K. [...] marca 2013 r.) skarżący poinformował o rezygnacji z proponowanego do przydziału lokalu mieszkalnego, uzasadniając odmowę przyjęcia lokalu zbyt małą powierzchnią mieszkalną ze względu na perspektywę powiększenia rodziny. W dniu [...] marca 2014 r. skarżącemu został zaproponowany do przydziału kolejny lokal mieszkalny, pozostający w zasobach Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, położony w K. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 36,91 m2 i powierzchni mieszkalnej 17,49 m2. W piśmie datowanym [...] kwietnia 2014 r. (data wpływu do KWP w K. - [...] kwietnia 2014 r.) skarżący oświadczył, że rezygnuje z proponowanego do przydziału lokalu mieszkalnego. Jednocześnie zakomunikował, że podtrzymuję swój wniosek złożony w dniu [...] września 2010 r. o wycofanie raportu o przydział lokalu mieszkalnego złożonego do Wydziału Inwestycji i Remontów Komendy Wojewódzkiej Policji w K. w dniu [...] listopada 2009 r. Oznajmił również, że aktualnie wraz z przyszłą żoną oczekuje na rozwiązanie ciąży bliźniaczej. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] października 2014 r. skarżący zwrócił się do Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem nie posiada własnego lokalu mieszkalnego i aktualnie zamieszkuje wraz z żoną M. D. oraz dwiema córkami S. i A. (ur. [...].05.2014 r.) w budynku mieszkalnym położonym w O. przy ul. [...], do którego tytuł prawny posiadają jego teściowie, tj. E. i S. Z.. Po zapoznaniu się w dniu [...] października 2014 r. z aktami sprawy, skarżący oświadczył, że w zgromadzonych dokumentach brak jest jego wniosku z dnia [...] września 2010 r. o wycofanie raportu z dnia [...] listopada 2009 r. o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Policji. Śląski Komendant Wojewódzki Policji uznając, iż skarżący bezzasadnie odmówił przyjęcia zarówno lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], jak również lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] zgodnych (na dzień złożenia propozycji) z przysługującymi normami zaludnienia decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej według stawki przewidzianej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Komendant Główny Policji decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego decyzja o odmowie przyznania stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest błędna, albowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji o przyznaniu skarżącemu przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Śląski Komendant Wojewódzki Policji (organ I instancji) pismem z dnia [...] marca 2015 r. Ldz. [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia stronie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Następnie organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. cofnął skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Nr [...] z dnia 25 kwietnia 2008 r. w wysokości przewidzianej dla policjanta nieposiadającego członków rodziny. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tj. bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym zainteresowanemu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Komendant Główny Policji (organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, § 6 pkt 3, § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (rozporządzenie z dnia [...] czerwca 2002 r.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 88 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Organ odwoławczy wskazał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa do lokalu mieszkalnego i ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie policjantowi potrzeb mieszkaniowych w drodze przydziału z zasobów Policji lokalu mieszkalnego. W myśl § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego doszło w wyniku bezzasadnej - jak wskazał organ I instancji - odmowy przyjęcia przez skarżącego lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Organ odwoławczy oceniając, czy odmowa przyjęcia lokalu była bezzasadna wskazał, że poza sporem pozostaje okoliczność, że lokal mieszkalny położony w K. przy ul. [...] o pow. użytkowej 32,72 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 16,27 m kw. odpowiadał na dzień złożenia propozycji jego przydziału normom zaludnienia przysługującym skarżącemu, albowiem skarżący legitymował się, w tym czasie, uprawnieniami do dwóch norm zaludnienia, a więc do lokalu w rozmiarze od 14 do 20 m kw. powierzchni mieszkalnej. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w związku z wyrażeniem zgody przez Ministra Spraw Wewnętrznych na przekazanie do dyspozycji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW w dniu [...] lutego 2013 r. postawił Śląskiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Policji do rozdysponowania i zasiedlenia przedmiotowy lokal mieszkalny, jednocześnie informując, iż lokal ten "został już przygotowany przez ZZM MSW do ponownego zasiedlenia poprzez przeprowadzenie niezbędnych prac remontowo-konserwacyjnych". Organ odwoławczy podał, że w złożonym w dniu [...] marca 2013 r. oświadczeniu skarżący nie kwestionował stanu technicznego i sanitarnego zaproponowanego do przydziału lokalu mieszkalnego, jednakże odmowę jego przyjęcia argumentował małą powierzchnią mieszkalną lokalu dla potrzeb jego planowanej przyszłej rodziny, natomiast fakt, iż przedmiotowy lokal mieszkalny znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym potwierdza protokół zdawczo - odbiorczy spisany w dniu [...] kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji zrealizował obowiązki i przedstawił do przydziału skarżącemu lokal będący w odpowiednim stanie zarówno technicznym i sanitarnym. Natomiast w ocenie organu odwoławczego, argument skarżącego odmowy przyjęcia przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie stanowi przesłanki warunkującej zasadność odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy stwierdził, że względy subiektywne, osobiste funkcjonariusza muszą ustąpić przed obowiązkiem służby. Istotą bowiem omawianych uregulowań prawnych jest to, aby funkcjonariusz mógł wykonywać swoje obowiązki służbowe bez przeszkód i zbędnej zwłoki. Organ odwoławczy stwierdził również, że obowiązkiem organów Policji jest stosownie do postanowień art. 88 ust. 1 ustawy o Policji propozycja przydziału policjantowi mieszkania (znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz zgodnego z normami zaludnienia). Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w przypadku, gdy organ Policji nie posiada możliwości przydziału policjantowi lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie sporny jest fakt złożenia przez skarżącego do Wydziału Inwestycji i Remontów KWP w K. wniosku o wycofanie raportu o przydział lokalu mieszkalnego. Niemniej jednak, w sytuacji gdy, jak twierdzi strona, dokument taki został faktycznie złożony, to okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uzasadniało inicjatywę organu i zaproponowanie policjantowi przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego, także z uwagi na zastępczy charakter tego świadczenia mający zastosowanie w przypadku, gdy organy Policji nie posiadają możliwości przydziału policjantowi lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ponadto, organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżącego naruszenia przez organ I instancji przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., albowiem wskazany przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy zaznaczył, że niewątpliwie decyzja o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powinna być wydana przez organ I instancji niezwłocznie po otrzymaniu od skarżącego oświadczenia o rezygnacji z proponowanego do przydziału lokalu mieszkalnego. Fakt wydania takiej decyzji po upływie dwóch lat bezspornie świadczy o przewlekłości prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego i tym samym narusza przepisy art. 12 k.p.a., jednakże nie w sposób istotny, mający wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie było bezsporne, iż uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2007 r. w wysokości przewidzianej dla policjanta nieposiadającego członków rodziny w myśl art. 89 ustawy o Policji przyznane zostało skarżącemu decyzją Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. wszczęte zostało przez organ postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto nie było w sprawie kwestionowane, że skarżącemu w dniu [...] marca 2013 r. przedstawiono propozycję przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu wówczas normom zaludnienia. Nie było także sporne, że skarżący, odmawiając (pismo z dnia [...] marca 2013 r.) przyjęcia lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], składającego się z jednego pokoju, kuchni i pozostałych przynależności o powierzchni użytkowej 33,28 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 16,28 m2, zgodnego z przysługującymi wówczas policjantowi normami zaludnienia, nie kwestionował stanu technicznego i sanitarnego lokalu. Treść pisma policjanta z dnia [...] marca 2013 r. potwierdza ustalenia organu, iż skarżący odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego z uwagi na to, że zamierzał w niedługim czasie zawrzeć związek małżeński i z uwagi na plany rodzinne proponowany lokal miałby zbyt małą powierzchnię. Z oświadczenia policjanta wynika również, że zajmowanie lokalu należącego do rodziców narzeczonej, także przy powiększeniu rodziny, nie będzie stanowiło uciążliwości dla należytego funkcjonowania. W świetle powyższego, za prawidłowe Sąd I instancji uznał ustalenie organu I instancji, że odmowa przyjęcia przez policjanta lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym była bezzasadna w rozumieniu § 6 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Kwestionowanie przez skarżącego stanu technicznego wskazanego lokalu mieszkalnego w chwili obecnej, na etapie skargi do Sądu, pozostaje bez wpływu na trafność ustalenia organu co do bezzasadnej odmowy jego przyjęcia. Odmawiając przyjęcia lokalu mieszkalnego skarżący nie podnosił bowiem żadnych argumentów poddających w wątpliwość stan techniczny i sanitarny lokalu. Organ I instancji wykazał nadto, że lokal mieszkalny, o którym mowa znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. W ocenie Sądu I instancji, powód odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego, choć zrozumiały, nie mógł jednakże usprawiedliwić tej odmowy, albowiem względy osobiste, jak zasadnie podał organ I instancji, nie mogą mieć pierwszeństwa przed obowiązkiem służby. Sąd I instancji podkreślił, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa do lokalu mieszkalnego (świadczenia jakim jest przydział lokalu mieszkalnego). W ocenie Sądu I instancji, zasadnie organ wskazał, że obowiązkiem organów Policji jest - stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji - zapewnienie policjantowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Obowiązek ten organ Policji wypełnił, zaś skarżący - kierując się planami osobistymi - odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego. Zasadnie organ odwoławczy wskazał przy tym, że podnoszona przez skarżącego okoliczność złożenia wniosku z dnia [...] września 2010 r. o wycofanie raportu o przydział lokalu mieszkalnego (co pozostało sporne), nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że wybór świadczenia, o którym mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji, nie należy do policjanta. Przyznanie określonego w tym rozdziale uprawnienia jest warunkowane przede wszystkim potrzebami służby i możliwościami przydzielenia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. To nie wybór policjanta w zakresie uzyskania wygodniejszego świadczenia decyduje zatem o tym, które uprawnienie będzie mu przyznane. Sąd I instancji uznał, że w świetle powyższego ustalenie organu I instancji, co do bezzasadności odmowy przyjęcia przez policjanta lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], jest prawidłowe. Zasadnie zatem organ przyjął, iż istnieje podstawa do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (równoważnika w wysokości przewidzianej dla policjanta nieposiadającego członków rodziny). Stosownie bowiem do § 6 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Sąd I instancji wskazał następnie, że treść rozstrzygnięcia organu I instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie uwzględnia przyjętego przez organ stanu faktycznego i przedstawionego stanu prawnego. Skoro bowiem organ ten stwierdził, że miała miejsce bezzasadna odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego, którą to przesłankę organ wyprowadził zasadnie z faktu odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], dokonanej przez skarżącego pismem z dnia [...] marca 2013 r., to nie było dopuszczalne sformułowanie rozstrzygnięcia w taki sposób, jak dokonał tego organ I instancji. Organ ten cofnął bowiem skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. w wysokości przewidzianej dla policjanta nieposiadającego członków rodziny. Tak sformułowane rozstrzygnięcie wskazuje na cofnięcie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia, od którego przyznany został równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, tj. od dnia [...] lipca 2007 r., co w stanie faktycznym tej sprawy nie jest rozstrzygnięciem trafnym. Ziszczenie się bowiem (w określonej dacie) przesłanki cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego nie daje uprawnienia do cofnięcia przez organ prawa do równoważnika za okres przed ziszczeniem się przesłanki z § 6 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., co w istocie w tej sprawie nastąpiło. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe naruszenie przepisu § 6 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził w świetle powyższego, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisu § 6 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Za nietrafny Sąd I instancji uznał natomiast zarzut naruszenia § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., albowiem przepis ten dotyczy innego zagadnienia, niż rozstrzygnięte zaskarżoną decyzją. W sprawie niniejszej przepis ten nie miał zastosowania, albowiem organ nie rozpatrywał w tej sprawie wniosku policjanta posiadającego członków rodziny o przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy. Organ odwoławczy zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi strony. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego w odniesieniu do przepisów § 6 pkt 3 oraz § 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez błędne zastosowanie określonej w nich normy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy podniósł, że Sąd I instancji rozpatrując niniejszą sprawę, jakkolwiek dokonał prawidłowej wykładni przepisu § 6 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to nie tylko niewłaściwie je zastosował, lecz też nie zastosował przepisu § 7 tego rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej organów Policji, w postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot cofanie uprawnienia do równoważnika za brak lokalu, decyzje administracyjne nie zawierały w rozstrzygnięciu wskazania daty utraty tego uprawnienia. Organ wskazał na dwuetapowość postępowania administracyjnego, mającego w pierwszej kolejności na celu cofnięcie prawa do równoważnika (§ 6 rozporządzenia), a dopiero następnie przypisanie określonej jego kwoty do zwrotu (§ 7 rozporządzenia); w związku z czym decyzji cofającej uprawnienie do równoważnika przypisuje się charakter konstytutywny, a decyzji zwrotowej charakter deklaratoryjny. W konsekwencji, określenie konkretnej daty utraty uprawnienia do równoważnika w decyzji w przedmiocie jego cofnięcia, uznane zostało za naruszające prawo. Data ta jest dopiero ustalana w postępowaniu zwrotowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Mając na względzie wskazane powyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.) – ograniczył rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej do weryfikacji podniesionego w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie § 6 pkt 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.). W ocenie Komendanta Głównego Policji Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów § 6 pkt 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., jednak niewłaściwie je zastosował, nakazując organom orzekającym w sprawie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określenie w treści rozstrzygnięcia decyzji daty utraty prawa do równoważnika pieniężnego. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny, a zatem nie powinna ona określać z mocą wsteczną daty ustania tego prawa. Moment ustania prawa policjanta do równoważnika pieniężnego powinien być natomiast ustalony dopiero w decyzji nakazującej zwrot wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji stanowiska przedstawionego przez skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że argumentacja stojąca u jego podstaw jest wadliwa. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z mocy ustawy policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (zob. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji/ustawy o Policji). Jeżeli ustawowe uprawnienie policjanta, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie zostało zrealizowane przez przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej o przydziale, policjant ten nabywa co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych stanowiących zastępcze formy realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego. Świadczenia te mają charakter kompensacyjny (służą wyrównaniu braku realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszalnego) i pełnią funkcję surogatu zasadniczego prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego w naturze (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., I OSK 930/16). Do tej kategorii świadczeń kompensacyjnych należy przede wszystkim prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Trzeba jednak pamiętać, że powyższe zastępcze uprawnienia mają charakter pochodny względem zasadniczego (bazowego) ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Uprawnienia te powstają zatem i trwają jedynie w takim zakresie, w jakim istnieje ustawowe uprawnienie do lokalu mieszkalnego policjanta w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Konsekwencją pochodnego charakteru uprawnień do świadczeń zastępczych z art. 92 i art. 94 ustawy o Policji są ustawowe przesłanki negatywne przydziału policjantowi w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego (zob. art. 95 ust. 1 ustawy o Policji), przesłanki negatywne przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (zob. § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.) oraz podstawy wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (zob. § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.). Z treści powyższych przesłanek i podstaw wynika, że uprawnienia do świadczeń zastępczych ustają lub ulegają zmianie już w momencie powstania okoliczności, które mają wpływ na istnienie lub zakres bazowego prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W drugiej kolejności i w nawiązaniu do powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wydawana na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. decyzja o cofnięciu policjantowi w służbie stałej uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma z jednej strony charakter konstytutywny, z drugiej zaś charakteryzuje się wsteczną skutecznością temporalną, a więc działa z mocą ex tunc. Zastosowana przez prawodawcę konstrukcja cofnięcia uprawnienia w drodze decyzji dowodzi, że skutki prawne decyzji w zakresie pozbawienia prawa mają moc wsteczną, a więc zostają powiązane z określonym, poprzedzającym dzień jej wydania momentem zaistnienia przesłanki utraty prawa do świadczenia zastępczego. Wsteczna skuteczność czasowa decyzji nie koliduje oczywiście z jej konstytutywnym charakterem. Również pochodny względem ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego charakter uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu wymaga powiązania skutku cofnięcia tego uprawnienia z momentem zaistnienia przesłanek negatywnych jego nabycia lub trwania, które stanowią zasadniczo konsekwencję niespełnienia ustawowego warunku niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, zmiany stanu rodzinnego lub uzyskania innego świadczenia zastępczego (§ 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.). Wobec powyższego należy uznać, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi w swojej osnowie wyraźnie określać moment utraty tego prawa, przypadający na dzień realizacji przesłanki, o której mowa w § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.