VII SA/Wa 1207/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego skargę oddala I. Stan sprawy Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 5 stycznia 2015 r., P. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi zbiorczej usytuowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...], do działki nr [...] położonej w m. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 października 2014 r. P. F. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi zbiorczej usytuowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...], do działki nr [...] położonej w m. [...], w związku z planowaną budową obiektu magazynowego lub biurowego na terenie tej nieruchomości Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał odmowną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...]. Powyższą decyzję zaskarżyła strona postępowania, która w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożyła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej: "GDDKiA" wskazał, że zgodnie z treścią zarządzenia Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji dróg krajowych (z późniejszymi zmianami) dla rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...] została ustalona klasa [...] (droga ekspresowa), zaś przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) stanowi, iż jest zakazane stosowanie zjazdów z dróg klasy [...]. Chodzi tutaj niewątpliwie o zjazdy z głównej trasy. W stosunku do dodatkowej jezdni drogi klasy [...] przepis ten należałoby interpretować w ten sposób, że mogą funkcjonować zjazdy z niej, istniejące przed realizacją takiej drogi serwisowej ("stare zjazdy"), służące tylko i wyłącznie jako dojazd do pół uprawnych. Nie ma natomiast w ogóle możliwości lokalizacji nowych zjazdów z takich dróg serwisowych. Organ wskazał, że konstrukcja nawierzchni jezdni drogi ekspresowej [...] została zaprojektowana dla kategorii ruchu [...], a dodatkowej jezdni - dla kategorii ruchu [...] zatem dla bez porównania znacznie mniejszego ruchu, jaki ta jezdnia ma przenieść w okresie eksploatacji, co jest uzasadnione i logiczne ze względu na charakter i przeznaczenie tej jezdni. Zdaniem organu udzielenie zezwolenia na żądany zjazd publiczny zapewniający dojazd do obiektu magazynowego lub biurowego, w którym byłaby prowadzona działalność gospodarcza, niewątpliwie przyczyniłoby się nie tylko do znacznego wzrostu natężenia ruchu na tej jezdni, ale również do zmiany jego struktury rodzajowej na rzecz pojazdów ciężkich. W krótkim czasie doprowadziłoby to do utraty zdolności przenoszenia przez nawierzchnię obciążeń od ruchu drogowego, ponieważ nastąpiłoby przekroczenie stanu granicznego nośności nawierzchni, objawiające się jej ugięciami i pęknięciami, a tym samym spowodowałoby strukturalną degradację nawierzchni przed upływem przewidywanego okresu jej eksploatacji. Poza tym zniszczenia te mogłyby być źródłem kolizji i wypadków drogowych, powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne, zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych naczelną zasadą, jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W dalszej części uzasadnienia organ powołał treść art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) oraz wskazał na alternatywne możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości wnioskodawcy. Odnosząc się do argumentu strony, odnośnie podziału działki nr [...] na 4 działki budowlane (która to działka nr [...] miała zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez zjazd z drogi wojewódzkiej - dopisek organu), zarządca drogi wyjaśnia, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3510/01), nie sposób przyjąć, aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi na kilka innych rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu. Organ działając w ramach uznania administracyjnego uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. Orzecznictwo sądowo - administracyjne podkreśla, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. F., zarzucając organowi: 1) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.: a. art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia sprawy na podstawie pełnego materiału dowodowego, tj. materiału zawierającego niezbędne przy powołanym rozumowaniu dowody na przekroczenie w przypadku udzielenia zezwolenia dopuszczalnego natężenia ruchu, usankcjonowane skarżonym rozstrzygnięciem niepodjęcia wszystkich wymaganych prawem czynności dowodowych (brak w aktach sprawy badań/ekspertyz w przedmiocie aktualnego, jak również potencjalnego natężenia ruchu), jak również arbitralne w związku z tym uznanie, iż lokalizacja zjazdu spowodowałaby przekroczenie granic nośności nawierzchni drogi, do której zjazd byłby przyłączony; b. art. 77 § 1 kpa poprzez nieuniesienie ciężaru dowodu w zakresie podnoszonych podstaw rozstrzygnięcia (o tym, że udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu skutkowałoby przekroczeniem stanu granicznego nośności nawierzchni) i oparcie wydanej decyzji de facto na gołosłownym i niczym popartych na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego twierdzeniach; 2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj.; c. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych in corpore - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy skarżonej decyzji pomimo przekroczenia przez nią granic uznaniowości wyznaczonych przez art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie tychże przepisów lub zasad skutkowałoby uchyleniem skarżonej decyzji; d. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych in corpore w zw. z przepisami załącznika nr 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy skarżonej decyzji m. in. na tej podstawie, że sporna kategoria drogi nie jest przeznaczona dla ruchu pojazdów ciężkich, gdyż twierdzenie to nie znajduje oparcia w wiążącym z uwagi na datę złożenia wniosku przepisom załącznika nr 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; e. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych in corpore - poprzez przyjęcie takiej interpretacji w/w przepisu (o możliwości udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu dopiero w braku możliwości ustanowienia służebności), która prowadzi do rozstrzygnięć jaskrawo niedorzecznych, jak również jest sprzeczna z jego literalną treścią (argumentacja ad absurdum); f. art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie w oparciu o orzecznictwo sądowe dotyczące innego od objętego sprawą stanu faktycznego (niewiążące z tych powodów w sprawie), tj. nie orzekanie na podstawie przepisów i w granicach prawa. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r., oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. GDDKiA utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2014 r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi zbiorczej usytuowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...], do działki nr [...] położonej w m. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. Zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania dotyczące kryteriów udzielania zgody na zjazd. W wyroku NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 Sąd wskazał, że "naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności". Słuszny interes strony w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2004 r., sygn. akt V SA/Wa 1526/2004). Organ administracji publicznej może przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony, jeżeli znajdzie to uzasadnienie w materiale dowodowym, o ile uprzednio dokona wyważenia obu tych interesów. Stosowanie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas, odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 5 km, a na terenie zabudowy w granicach lub sąsiedztwie dużego oraz średniego miasta - nie mniejsze niż 3 km; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) nie mniejsze niż 3 km poza terenem zabudowy, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 1,5 km, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione. Powołany przepis służy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Natomiast wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu wbrew powołanemu przepisowi jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób istotny organ położył nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu w miejscu wskazanym przez skarżącego. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1243/09 (CBOSA) stwierdzono, iż zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W niniejszej sprawie pierwszą z przesłanek warunkujących odmowną decyzję była okoliczność, iż wnioskodawca może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...]. Dojazd do działki nr [...] jest zdaniem organu tym bardziej możliwy przez działkę nr [...], że część działki nr [...] przeznaczona jest jako droga dojazdowa do budynku biurowego zlokalizowanego na dalszej części działki nr [...]. Organ wskazał również możliwość obsługi komunikacyjnej działki skarżącego poprzez działki nr [...] i nr [...], na których to działkach istnieje droga asfaltowa posiadająca włączenie do ww. drogi wojewódzkiej. W związku z powyższym oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa analizowana nieruchomość może mieć również zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez ww. działki, co wymagałoby porozumienia z ich właścicielami. Zgodzić się należy z organem, iż w pierwszej kolejności skarżący winien podjąć prawne kroki celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej poprzez istniejące zjazdy. Dopiero w wyniku negatywnego wyniku postępowania w tym względzie możliwe będzie powołanie się na "brak innej możliwości dojazdu", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia. Zaś z akt przedmiotowej sprawy nie wynika by skarżący, celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej podejmował takie kroki, w tym w szczególności podjął kroki porozumienia się z właścicielami działek dysponującymi dostęp do zjazdu do przedmiotowej drogi, czy tez wystąpił do sądu powszechnego o ustanowienie drogi koniecznej. Takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1303/10, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2936/13 czy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015r, sygn. akt I OSK 1325/13). Zdaniem Sądu organ orzekając w danej sprawie, działał na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania rozstrzygnięcia, stosowanych do aktualnego stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zebrał w sprawie dokumenty (kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, wypis z rejestru gruntów wraz z wypisem z mapy ewidencyjnej dla działek stanowiących pas drogowy i z nimi sąsiadującymi, kopię dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, mapy ze strony www.geoportal.gov.pl, które pozwoliły mu na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami (ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Organ wydający zaskarżoną decyzję, w tym konkretnym przypadku nie działał w ramach tzw. uznania administracyjnego lecz był związany granicami prawa (zakaz lokalizacji zjazdów z drogi klasy S - § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia), a uwzględnienie tzw. "słusznego interesu strony skarżącej" doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zrozumiałym jest fakt, że skarżący dążąc do zabezpieczenia własnego interesu wskazuje na wyżej określony brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, choć co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zebrany materiał dowodowy, pozwolił na ustalenie tego stanu i przypisanie mu konkretnej normy prawa. Zarządca drogi wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, zobowiązany jest do uwzględnienia art. 7 kpa i załatwienia sprawy przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyczerpująco i dogłębnie zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy i w pełni wyjaśnił istniejący stan faktyczny i prawny oraz przesłanki odmowy zezwolenia na zjazd. Tym samym zgodnie z dyspozycją przepisu art. 80 kpa organ korzystając z przyznanej mu przepisami prawa zasady swobodnej oceny dowodów, ocenił wszechstronnie zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z obowiązującymi normami prawa procesowego oraz z zachowaniem odpowiednich reguł oceny. Uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 kpa. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżonej decyzji i nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia norm prawa materialnego oraz procesowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego (brak przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego) oraz swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.)