VI SA/Wa 3570/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także "Komisja" lub "KNF"), po rozpoznaniu wniosku B. G. (dalej: "skarżący" lub "strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia całości akt postępowania, stwierdziła niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia całości akt postępowania o sygn. [...]. Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 11 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2013 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm., dalej także: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym"), Uchwałę Nr [...] Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie udzielenia Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego i Zastępcom Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego upoważnienia do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji Nadzoru Finansowego oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw i upoważnienie Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego Nr 20/2012 z dnia 23 stycznia 2012 r. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym. Strona pismem z dnia 9 lipca 2013 r. złożyła do Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. [...], w sprawie zawieszenia na okres 1 roku uprawnienia skarżącego do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych za naruszenie prawa i przepisów regulaminu wewnętrznego. W przedmiotowym wniosku strona wniosła o włączenie do akt sprawy wszelkich dokumentów, przygotowanych przez Urząd Komisji, które zostały przekazane Komisji w związku z podjęciem zaskarżonej decyzji, a których nie ma w aktach sprawy. Urząd Komisji wezwał stronę pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. do sprecyzowania wniosku dowodowego zawartego w piśmie o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez określenie rodzaju dokumentów, które mają być przedmiotem wnioskowanego przez skarżącego dowodu oraz wskazanie na jaką okoliczność dowód ten ma być przeprowadzony. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, strona pismem z dnia 9 lipca 2013 r. wskazała, że żądanie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 13 maja 2013 r. nie stanowiło wniosku dowodowego oraz, że było wystarczająco precyzyjne. Strona podniosła, iż nie jest w stanie precyzyjnie wskazać, jakimi dokumentami w dacie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. dysponowała Komisja, gdyż dokumenty te nie zostały włączone do akt sprawy. Jej zdaniem wskazanymi dokumentami mogą być opinie prawne przygotowane przez Urząd Komisji, projekty decyzji, streszczenia akt postępowania, itp. Powołując się na brzmienie art. 73 § 1 zdanie drugie k.p.a. strona zażądała uzupełnienia akt o ww. dokumenty, co ma w jej przekonaniu umożliwić pełną realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a w szczególności prawa wypowiedzenia się przez stronę co do zgromadzonych dowodów i materiałów. Urząd Komisji pismem z dnia 30 lipca 2013 r. zawiadomił stronę o załączeniu do akt postępowania wyciągu z protokołu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., na którym doszło do nałożenia kary pieniężnej na stronę. Jednocześnie odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 13 maja 2013 r. oraz wniosku o udostępnienie całości akt sprawy z 9 lipca 2013 r. wskazano, że Komisja wydając zaskarżoną decyzję oparła się na materiale dowodowym, który został w całości zgromadzony w aktach postępowania, udostępnionych do wglądu stronie. W związku z powyższym stwierdzono, że wniosek o udostępnienie całości akt sprawy jest bezprzedmiotowy, bowiem stronie został zapewniony dostęp do całości akt niniejszego postępowania administracyjnego, a Komisja wydała zaskarżoną decyzję na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy, stosownie do wymagań określonych w k.p.a. Następnie, w dniu 12 sierpnia 2013 r. do Urzędu Komisji wpłynęło zażalenie strony na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie udostępnienia całości akt postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu strona wskazała, że pismo Urzędu Komisji z dnia [...] lipca 2013 r. należy traktować jako postanowienie odmawiające udostępnienia stronie dokumentów, które w jej ocenie powinny być włączone do akt postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła niedopuszczalność wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia całości akt postępowania o sygn. [...]. Komisja wskazała, że jak wynika z przepisów art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, od postanowień wydawanych przez Komisję przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy k.p.a. tak stanowi, a nie, jak wskazała strona, zażalenie. Komisja zauważyła, że z treści pisma z dnia 9 lipca 2013 r. jak i z ww. wniosku wynika, że na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. strona domaga się udostępnienia całości akt niniejszego postępowania poprzez włączenie do akt sprawy wszelkich materiałów, o których mowa w piśmie z dnia 9 lipca 2013 r. Uprawnienie to może być realizowane tylko wobec dokumentów stanowiących akta przedmiotowego postępowania. Skoro wniosek strony nie dotyczył takich dokumentów, Komisja uznała, że strona nie mogła domagać się ich udostępnienia na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. W konsekwencji Komisja stwierdziła, że nie istniał przedmiot wniosku o udostępnienie akt postępowania i nie miała podstaw do wydania postanowienia wskazanego w art. 74 § 2 k.p.a. W ocenie Komisji stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem nie doszło do wydania postanowienia, od którego mogłaby taki wniosek złożyć. Komisja na poparcie takiego stanowiska powołała się na wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2056/11 oraz wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1054/11. W związku z powyższym Komisja stwierdziła, że przedmiotowy wniosek jest niedopuszczalny. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że dokumenty znajdujące się w posiadaniu Komisji, które dotyczyły postępowania, stanowiły lub mogły stanowić podstawę wydania decyzji, a które nie zostały "formalne" włączone do akt postępowania, nie stanowią elementu akt postępowania, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu stronie;  2) art. 74 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że odmowa udostępnienia ww. dokumentów - które zdaniem Komisji nie są częścią akt postępowania - nie nastąpiła w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie; 3) art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wykorzystanie w toku postępowania administracyjnego dokumentów, z którymi nie mogła zapoznać się strona, gdyż nie zostały one włączone do akt postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podkreślił, że już w piśmie z 9 lipca 2013 r. wnosił m.in., aby Komisja jednoznacznie potwierdziła, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie dysponowała jakimikolwiek innymi dokumentami/materiałami niż te, które zostały włączone do akt sprawy. Tymczasem Komisja - mimo wniosku - nigdy takiej informacji nie udzieliła. Przeciwnie, pośrednio Komisja wskazała, że w toku postępowania dysponowała innymi dokumentami lub materiałami niż te, które zostały włączone do akt sprawy. Skarżący wyjaśnił, że w zawiadomieniu z dnia 30 lipca 2013 r. Komisja stwierdziła, że "takie dokumenty jak notatki wewnętrzne, notatki służbowe, adnotacje, czy też opinie prawne nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym", w konsekwencji uznając, że nie musi ich udostępniać stronie. Także w zaskarżonym postanowieniu Komisja nie zawarła oświadczenia, że akta sprawy zawierają wszystkie dokumenty, jakimi Komisja dysponowała w toku postępowania. Ponadto, Komisja nigdy nie potwierdziła, że przy wydawaniu decyzji opierała się wyłącznie na materiałach udostępnionych w toku postępowania skarżącemu. Skarżący powołał się na treść art. 73 § 1 zd. 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu Komisja w ogóle nie odniosła się do podnoszonych przez niego argumentów, w tym przede wszystkim przytoczonego orzecznictwa i poglądów doktryny. Skarżący powołując się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II SAB/01 60/10 oraz wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 82/06 uznał, że miał prawo zapoznać się ze wszystkimi dokumentami i materiałami zebranymi w toku postępowania i to - wbrew stanowisku Komisji - włącznie z takimi dokumentami jak: notatki wewnętrzne, notatki służbowe, adnotacje, czy też opinie prawne. Skarżący podkreślił, że nie ma znaczenia, czy takie dokumenty stanowiły dowód w postępowaniu administracyjnym. Skarżący stwierdził, że na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. organ nie ma prawa arbitralnie selekcjonować dokumentów i materiałów zebranych w toku postępowania i udostępniać stronie tylko ich części, decydując co w danej sprawie ma, a co nie ma znaczenia, gdyż strona postepowania ma prawo uzyskać dostęp do wszelkich materiałów, którymi dysponował organ w czasie wydawania decyzji. Podniósł, iż przedmiotem wniosku skarżącego było udostępnienie materiałów będących w posiadaniu Komisji w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, w którym skarżący jest stroną. Komisja nie miała więc podstaw, aby nie przychylić się do przedmiotowego wniosku. Zdaniem strony praktyka Komisji nie tylko narusza art. 73 § 1 k.p.a., ale także ogranicza prawo skarżącego do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Nie mając dostępu do wszystkich materiałów zebranych w sprawie, skarżący nie mógł się w tym zakresie wypowiedzieć. W ocenie skarżącego działanie Komisji stanowi także rażące naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Jednocześnie skarżący wskazał, że naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuściła się Komisja, z całą pewnością mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przykładowo wskazał, że nawet sporządzenie notatki, które jest w istocie streszczeniem ustaleń stanu faktycznego, może mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż zakres oraz redakcja tego streszczenia może wywierać wpływ na kreowany za jego pomocą odbiór przebiegu zdarzeń (ustalenie stanu faktycznego), a tym samym mieć znaczący wpływ na wydaną przez Komisję decyzję, na dowód czego wskazał na wyrok NSA z 13 października 2010 r., (sygn. akt II GSK 881/09), z którego w ocenie skarżącego wynik, iż obowiązek taki bezspornie dotyczy także powoływanych przez Komisję notatek wewnętrznych, notatek służbowych, adnotacji, czy też opinii prawnych. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd rozpoznawał przedmiotową sprawę na posiedzeniu jawnym w dniu 28 kwietnia 2014 r. Pełnomocnik organu na rozprawie oświadczył, że notatka urzędowa o której mowa na stronach 4-5 odpowiedzi na skargę, nie zawiera informacji niejawnych w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych. Jednoczenie dodał, że informacje w niej zawarte zawierają inne informacje chronione w rozumieniu ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Pełnomocnik skarżącego wniósł o udostępnienie treści tej notatki. Sąd postanowił rozprawę w dniu w dniu 28 kwietnia 2014 r. odroczyć oraz zobowiązał pełnomocnika organu do przekazania w terminie 7 dni poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii powyższej notatki i ewentualnie nadanie stosownej klauzuli tajności. Komisja Nadzoru Finansowego pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. przekazała do Sądu ww. dokument, w uzasadnieniu podnosząc, iż nie należy on do akt niniejszej sprawy administracyjnej lecz dokument wewnętrzny Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, w związku z czym nie może stanowić elementu akt administracyjnych rozstrzyganej przez Komisję sprawy, a zatem nie powinna być do tych akt załączona. Na poparcie swego stanowiska Komisja powołała się na ten sam co skarżący wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II GSK 881/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie z dnia [...] października 2013 r. Komisji Nadzoru Finansowego, którym stwierdzono niedopuszczalność środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż organ w ten właśnie sposób zakwalifikował wniosek (zażalenie) skarżącego o udostępnienie pełnych akt postępowania w sprawie ww. decyzji, nie znajdując podstaw do jego rozpatrzenia. Jednakże istotą wynikłego sporu jest treść art. 73 k.p.a, zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). W niniejszej sprawie organ odmówił udostępnienia skarżącemu materiałów dotyczących postępowania w jego sprawie zakończonego decyzją KNF z dnia [...] kwietnia 2013 r., stanowiących wewnętrzne dokumenty Urzędu KNF, w postaci notatki na posiedzenie Komisji, na którym zapadła przedmiotowa decyzja. Organ odmowę uwzględnienia wniosku uzasadnił dwoma argumentami. Po pierwsze wskazał, iż brak jest obowiązku organu, wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a., do zapewnienia dostępu strony do materiałów których nie ma w aktach sprawy. Po drugie podał, że materiały pomocnicze w postać opracowywanych przez Urząd KNF wewnętrznych notatek zawierających streszczenie przedmiotu rozpatrywanych przez Komisję spraw, wydawane w tym celu opinie prawne itp. na potrzeby nie mieszczą się w zakresie akt sprawy administracyjnej, na potwierdzenie czego powołał poglądy orzecznictwa. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu pod względem formalnoprawnym zasługuje na akceptację. Jednakże Sąd aby dojść do takiego wniosku, w przypadku rozpatrywanej sprawy, musiał mieć zapewnioną możliwość zapoznania się z przedmiotowym dokumentem oraz dokonania jego formalnej oceny, stanowiącym de facto kanwę wniosku skarżącego, co miało miejsce w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. W jego wyniku Sąd nie stwierdził, aby dokument o którym mowa tj. opracowana przez Urząd KNF notatka na posiedzenie Komisji wraz ze streszczeniem, miała inną niż wskazana w stanowisku organu formę oraz treść. Został tym samym potwierdzony charakter tego materiału jako wewnętrznego dokumentu urzędowego, co w niniejszej sprawie umożliwiło dokonanie przez Sąd pełnej oceny działania organu administracji pod względem zgodności z prawem. Dokonując tej oceny wyjaśnić w szczególności należy, że wskazany wyżej przepis art. 73 § 1 k.p.a. wyraża zasadę dostępu strony do akt sprawy (ograniczonego przepisem art. 74 § 1 k.p.a.). Prawo to, zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, obejmuje wgląd strony do akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. W związku z tak określonym zakresem prawa strony do dostępu do akt sprawy przepis ten nakłada jednocześnie na organ administracji publicznej obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Z dyspozycji przepisu art. 73 § 1 k.p.a. w żaden sposób nie wynika, aby strona mogła żądać dokumentów nie włączonych do akt danej sprawy, tym bardziej że zgodnie z regułą postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, czy dana okoliczność został udowodniona, czy też nie. Jeżeli w ocenie strony dokonana przez organ ocena nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, wówczas może to wykazać w ramach przysługujących jej środków i uprawnień procesowych. Strona nie może jednak wywieść takiego wniosku poprzez zakwestionowanie kompletności materiału dowodowego sprawy nie wskazując jednocześnie i nie uzasadniając na jaką konkretnie okoliczność się powołuje. W kwestii oceny i kwalifikacji wniosku (zażalenia) strony skarżącej i wydanego przez organ postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, skład orzekający podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach o sygn. akt II GSK 1054/11 oraz II GSK 2056/11. Konkludując stwierdzić należało, iż udostępnienie stronie akt niniejszej sprawy w trybie art. 73 § 1 k.p.a. dotyczył wyłącznie akt zgromadzonych w postępowaniu w tej konkretnej sprawie administracyjnej. Organ nie miał obowiązku włączenia do akt postępowania wewnętrznych dokumentów Urzędu KNF. Tym samym nie miało miejsca w przypadku rozpoznawanej sprawy naruszenie zasady czynnego udziału strony postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.), ani też działanie organu nie było sprzeczne z regułą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.