I OSK 1417/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1846/15 w sprawie ze skargi B. W.-L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 roku sygn. akt I SA/Wa 1846/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi B. W.-L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o potwierdzenie B. W.-L., A. W.-P. i J. W. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...]. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zawieszonego uprzednio na wniosek skarżącej B. W.-L. podstawie art. 98 § 1 k.p.a., ponieważ od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania upłynął okres trzech lat przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska, uznając, że okres trzech lat wskazany w art. 98 § 2 k.p.a. należy liczyć od dnia doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Taka wykładnia tego przepisu powinna, zdaniem tego Sądu, skutkować uwzględnieniem wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, ponieważ wniosek ten został złożony w okresie trzech lat od doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Skarbu Państwa, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 98 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organy obu instancji, wydając decyzję, działały bez podstawy prawnej, a ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], pomimo iż zostały wydane z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym. W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego kasacyjnie błędna jest zaproponowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którą datą początkową biegu terminu określonego w tym przepisie jest data doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Organ podniósł, że za datę rozpoczęcia tego terminu należy uznać dzień wydania postanowienia o zawieszeniu. Powołał się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, a także treść norm prawnych regulujących kwestię zawieszenia innych rodzajów postępowań występujących w polskim systemie prawnym. Wskazał, że ustawodawca zarówno w art. 130 § 1 p.p.s.a., jak i w art. 182 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, za początek biegu terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przyjął datę wydania postanowienia o zawieszeniu, a nie datę doręczenia go stronom. W ocenie organu założenie ustawodawcy w kwestii przyjęcia początkowej daty tego terminu było takie samo również na gruncie k.p.a. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa ratio legis czasu trwania zawieszenia postępowania administracyjnego było takie, aby czas ten był liczony w sposób jednakowy dla wszystkich stron postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. W.-L. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania. Podzieliła stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Uczestniczka A. W.-P. również wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, przyłączając się do stanowiska B. W.-L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Istota sprawy sprowadza się do interpretacji przepisu art. 98 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 98 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zarzut skargi kasacyjnej opierający się na naruszeniu przepisu art. 98 § 2 k.p.a. zmierza do wykazania, że pod pojęciem daty zawieszenia postępowania należy rozumieć datę wydania postanowienia, a nie jego doręczenia, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji. Jak to już zauważył Sąd pierwszej instancji orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej kwestii jest rozbieżne, czego potwierdzeniem są orzeczenia przytoczone przez strony w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z poniżej przedstawionych względów, podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Słusznie Sąd pierwszej instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 1222/07 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że w stosunku do postanowień, w tym również postanowienia o zawieszeniu postępowania, ma zastosowanie zasada wyrażana w art. 110 k.p.a., z której wynika, że obowiązywanie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) należy liczyć od daty doręczenia. Data doręczenia, w tym przypadku postanowienia, stanowi o tym, że postanowienie z tą chwilą zaczyna obowiązywać, wiązać organ i strony, jest zdarzeniem prawnym, od którego liczy się termin wskazany w art. 98 § 2 k.p.a. O tym, że wszelkie terminy związane z wydaniem postanowienia należy liczyć od daty jego doręczenia bądź ogłoszenia można wywieść z brzmienia przepisów: art. 109, 110, 111 § 1, 125, 141 § 2 k.p.a. Poza tym, w kwestii liczenia terminów należy brać pod uwagę art. 57 k.p.a., zgodnie z którym dzień doręczenia postanowienia (decyzji) należy uznać za zdarzenie będące początkiem terminu, o których mowa w art. art. 98 § 2 k.p.a. Wyżej przedstawione stanowisko nie budzi wątpliwości wypowiadających się w tej kwestii przedstawicieli doktryny, np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK 12 wyd., Warszawa 2012, s. 386; G. Łaszyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t.1, Warszawa 2007, s. 682). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają także zasada informowania stron wynikająca z art. 9 k.p.a. i zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej wynikająca z art. 8 k.p.a. Z zasad tych wywieść należy obowiązek organów informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z powyższego wynika, że strona, na której wniosek zawieszono postępowanie nie może ponosić negatywnych skutków swoich działań i zaniechań z powodu nieprecyzyjnego przepisu art. 98 § 2 k.p.a. Z przepisu tego nie wynika jednoznacznie, kiedy upływa termin do zwrócenia się o podjęcie zawieszonego postępowania w sytuacji, gdy strona jest zainteresowana kontynuacją a nie umorzeniem tegoż postępowania. Jest to szczególnie istotne w sytuacji rozbieżnej praktyki orzeczniczej w tym zakresie, zarówno organu, jak i sądów administracyjnych. Należy tu zauważyć, że organ w niniejszej sprawie pouczył strony o treści art. 98 § 2 k.p.a., jednak jak już podano wyżej, niejednoznaczna treść tego przepisu czyni nieuprawnionym obciążanie tak pouczonej strony postępowania skutkami ewentualnej odmiennej od przyjętej przez organ interpretacji tego przepisu. Jest to szczególnie istotne na gruncie niniejszej sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, bowiem w sytuacji umorzenia tego postępowania, uprawnienie to wygaśnie. Z powyższych względów pozbawiona jest cech relewantności okoliczność występowania w sprawie kilku stron i związane z tym różne terminy doręczenia im postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wówczas bieg terminu wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a. należy liczyć od doręczenia tegoż postanowienia ostatniej ze stron. Z przedstawionych wyżej względów nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że w sytuacji nieprecyzyjnego zapisu art. 98 § 2 k.p.a. należy posiłkować się wprost uregulowaniami zawartymi w innych ustawach procesowych. Za stanowiskiem organu nie przemawia też to, że ustawodawca w niektórych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wprost wskazał, że termin biegnie od dnia doręczenia orzeczenia. Brak precyzyjnego wskazania początku biegu terminu w art. 98 § 2 k.p.a. nie świadczy o tym, że ustawodawca początek tego terminu wiąże z dniem wydania postanowienia, ponieważ wskazałby to wprost. Skoro ustawodawca tego nie uczynił, należy uwzględnić argumenty, które przemawiają za przyjęciem, że bieg terminu z art. 98 § 2 k.p.a. rozpoczyna się od dnia doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu, a które to zostały przedstawione wyżej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego stanowiska skarżącego kasacyjnie Ministra i prezentowanego w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym w wyrokach NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2024/14 i z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1249/16 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęta przez NSA wykładnia art. 98 § 2 k.p.a. skutkowała uznaniem, że organy administracji, umarzając postępowanie, naruszyły także art. 105 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych postaw, dlatego na mocy art.184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej w pierwszej instancji nie orzeczono, ponieważ nie wykazała, że jakiekolwiek koszty poniosła.