II SAB/Rz 107/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w [....] do rozpoznania wniosku skarżącego A. Z. z dnia [...] października 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prokuratora Rejonowego w [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 107/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z 7 października 2015 r. A.Z. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej zanonimizowane zawiadomienia o powołaniu na prokuratora, z wyraźnie odciśniętą pieczęcią urzędową, doręczone prokuratorom, którzy piastowali i piastują funkcje w Prokuraturze Rejonowej w [...] od 1990 r. do dnia złożenia wniosku. Pismem z dnia 9 października 2015 r. Prokurator Rejonowy w [...] poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej, a w tej sytuacji nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Po skierowaniu przez A.Z. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Prokurator Rejonowy w piśmie z 2 listopada 2015 r. powtórzył swoje stanowisko co do tego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W dniu 14 grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A.Z. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...], w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prokuratora Rejonowego do udostępnienia informacji zgodnie z jego wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie A.Z. żądane informacje noszą walor informacji publicznej, wobec czego ich nieudostępnienie i niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji stanowiło naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej: "k.p.a." w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 4 w zw. z art. 10, art. 14 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782) – dalej: "u.d.i.p.". Zawiadomienia o powołaniu na stanowisko prokuratora dotyczą bowiem bezpośrednio osób wykonujących funkcje w organach władzy publicznej i pokrywają się z definicją informacji publicznej. Znajdują się również w posiadaniu organu, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem. Pomimo tego Prokurator Rejonowy do dnia wniesienia skargi nie udostępnił żądanej informacji i nie wyjaśnił motywów, jakimi kierował się uznając, że wnioskowane informacje nie noszą charakteru informacji publicznej, a zatem pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Podał, że skoro wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, nie był zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do poinformowania wnioskodawcy o powyższym fakcie stosownym pismem, co w niniejszej sprawie zostało uczynione bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub zobowiązuje do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub też stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A.Z. zarzuca Prokuratorowi Rejonowemu w [...] bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w dacie orzekania obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm. - "u.d.i.p."). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., informację publiczną w rozumieniu ustawy stanowią informacje m.in. o organach władzy publicznej w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. O tym, czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym decyduje charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby. Funkcjonariuszem publicznym jest zatem osoba zajmująca w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym, piastującą wycinek suwerennej władzy publicznej. Osoby te są więc w zakresie wykonywanych zadań depozytariuszami władzy publicznej, odpowiedzialnymi za ochronę interesów ogólnych państwa bądź też innych władz publicznych (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 101-102). Organem władzy publicznej jest niewątpliwie prokuratura, która w myśl art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 z późn. zm.) – dalej: "u.o.p.", jest organem ochrony prawnej, a jej zadaniem – zgodnie z art. 2 ww. ustawy – jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Funkcjonariuszem publicznym jest zatem zarówno Prokurator Rejonowy, jak i prokuratorzy powołani do pełnienia funkcji w prokuraturze rejonowej. Wobec tych osób ujawnieniu podlegają informacje obejmujące imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe i sposób powołania osoby piastującej stanowisko prokuratora, jako że dotyczą one osób pełniących funkcje publiczne. Prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury powołuje Prokurator Generalny na wniosek Krajowej Rady Prokuratury (art. 11 ust. 1 u.o.p.). Stosunek służbowy prokuratora nawiązuje się z chwilą doręczenia zawiadomienia o powołaniu (art. 45 ust. 1 u.o.p.), a co do zasady, prokurator powinien zgłosić się w celu objęcia stanowiska w ciągu czternastu dni od otrzymania zawiadomienia o powołaniu (art. 45 ust. 2 u.o.p.). W świetle przytoczonych wyżej regulacji, będące przedmiotem wniosku skarżącego akty powołania na stanowisko prokuratora związane są bezpośrednio z powołaniem na stanowisko osoby pełniącej funkcję publiczną, a zatem stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Odmienne stanowisko Prokuratora Rejonowego w [...] wyrażone w tej kwestii w pismach z dnia 9 października 2015 r. i 2 listopada 2015 r., choć nieumotywowane, nie jest zatem trafne. Tryb udostępniania informacji regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc, że udostępnianie na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl ww. ustawy są zatem: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Należy przy tym zaznaczyć, że załatwienie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest jedynie podmiot, będący w posiadaniu takich informacji Jeśli informacji takich lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów i ewentualnie podając jaki podmiot może przedstawić szczegółowe informacje we wnioskowanym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.05.2004 r., II SAB/Wa 63/04, System orzecznictwa LEX Nr 158995). Prokurator Rejonowy w [...] nie skorzystał z żadnego ze wskazanych wyżej sposobów załatwienia wniosku. Nie ustalił także precyzyjnie żądania skarżącego, a mianowicie, czy jego wolą było uzyskanie kserokopii aktów powołania na stanowisko prokuratora, czy też innych dokumentów (zawiadomień o powołaniu). W przypadku, jeżeli skarżącemu istotnie chodzi o uzyskanie kserokopii aktów powołania na prokuratora, Prokurator Rejonowy w [...] będzie zobowiązany do ich udostępnienia tylko i wyłącznie, jeżeli dokumenty te posiada, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Ponadto mając na uwadze zakres żądanej informacji, należy rozważyć, czy wnioskowana informacja nie stanowi tzw. informacji publicznej przetworzonej. Pojęcie to nie jest zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że należy pod nim rozumieć sumę wielu informacji prostych będących wynikiem zazwyczaj czasochłonnego procesu intelektualnego związanego z podejmowanymi czynnościami analitycznymi (często przy zaabsorbowaniu środków osobowych i rzeczowych) w celu przekształcenia tychże informacji prostych (pierwotnych) w informację żądaną przez wnioskującego (pochodną). Za informację przetworzoną uznaje się również wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób (por. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015 r., s. 114, 126, 133 i n.; wyroki NSA: z dnia 8.02.2011 r. I OSK 1938/10; z dnia 9.08.2011 r. I OSK 792/11; z dnia 12.06.2014 r. I OSK 2721/13; z dnia 5.04.2013 r. I OSK 89/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi jednak informacji przetworzonej wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i ogranicza się do wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 12.06.2014 r. I OSK 2721/13, z dnia 9.08.2011 r. I OSK 977/11, z dnia 23.01.2015 r. I OSK 315/14 oraz z dnia 5.03.2015 r. I OSK 865/14). Ustawodawca postanowił, że uzyskanie informacji przetworzonej nastąpi w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc mogącego mieć znaczenie dla nieokreślonego kręgu podmiotów – dla ogółu (por. wyrok NSA z dnia 12.06.2014 r. I OSK 2721/13 oraz cyt. wyrok z dnia 5.03.2015 r. I OSK 865/14). Obowiązek ustalenia tej okoliczności ciąży na zobowiązanym, który może np. wezwać wnioskodawcę do przedstawienia stanowiska w tym zakresie (por. wyroki NSA: z dnia 4.09.2014 r. I OSK 2932/13; z dnia 5.04.2013 r. I OSK 89/13; z dnia 8.02.2011 r. I OSK 1938/10). W wezwaniu takim powinno znaleźć się wyjaśnienie, dlaczego określona suma informacji prostych traktowana będzie przez zobowiązanego jako informacja przetworzona. Podkreślić również należy, że brak uzasadnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie omawianej przesłanki nie stanowi wymogu formalnego, do którego można by stosować rygor określony w art. 64 § 2 k.p.a. (przepisy k.p.a. stosuje się dopiero do wydanych na podstawie u.d.i.p. decyzji), dlatego też brak uzasadnienia wniosku w zakresie przesłanki interesu publicznego nie może spowodować pozostawienia go bez rozpatrzenia, lecz może doprowadzić ewentualnie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji z powodu nie ustalenia przez zobowiązanego (na podstawie całokształtu okoliczności sprawy i ewentualnym wezwaniu pytającego o dodatkowe oświadczenie), że udostępnienie określonych informacji przetworzonych nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niemniej, mając na względzie wymagania określone w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w uzasadnieniu decyzji należy wyjaśnić wówczas, dlaczego żądane informacje stanowią informacje przetworzone (charakter, zakres i sposób wyselekcjonowania informacji prostych niezbędnych do opracowania informacji przetworzonej) i z jakich powodów uznaje się, że udostępnienie takich informacji nie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 września 2015 r. II SAB/Rz 77/15). Reasumując, Sąd stwierdza, iż Prokurator Rejonowy w [...] błędnie uznając, iż żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z 7.10.2015 r. W związku z powyższym, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał do rozpatrzenia wniosku A.Z. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy jednak precyzyjnie ustalić rodzaj żądanych dokumentów, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z niniejszego uzasadnienia. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.