I OSK 1453/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. oraz B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1279/16 w sprawie ze skargi R. J. oraz B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 19 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1279/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi R. J. i B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. z dnia [...] października 1956 r., oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. Jako podstawa odmowy zwrotu w decyzjach administracyjnych podany został przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej "u.g.n."). W uzasadnieniu odmowy podano, że bezspornie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. Sp. z o.o. SK. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 19 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., nr 79, poz. 464), stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Przedsiębiorstwo "O." Przedsiębiorstwo Państwowe w K., prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w K., obr. [...] K., oznaczonego jako działka nr [...], oraz nabycie nieodpłatnie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 16 listopada 1995 r. (jak wynika z księgi wieczystej nr [...], która aktualnie obejmuje przedmiotową działkę będącą w użytkowaniu wieczystym spółki P. Sp. z o.o. S.K.). Prawo użytkowania wieczystego podlegało następnie obrotowi umową z dnia 2 grudnia 1995 r. i umową z dnia 2 maja 2002 r. Podane okoliczności wyczerpują negatywną przesłankę zwrotu z art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, że żądanie zwrotu został zgłoszone przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. orzekającej o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Przedsiębiorstwo Państwowe prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany jest orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie. Uzasadniając oddalenie skarg Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowane decyzje zostały wydane z poszanowaniem art. 136 i 229 u.g.n. Sąd podzielił stanowisko organów, że w sprawie zaistniała okoliczność wyłączająca skuteczność żądania przez skarżących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na zasadach i w trybie określonych w art. 136 u.g.n. Stało się tak, gdyż decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Przedsiębiorstwo Państwowe prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, a prawo to zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1995 r. nie mogły być uwzględnione w postępowaniu o zwrot. Równocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku R. J. z dnia 13 grudnia 2016 r. o zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie pismem z dnia 25 listopada 2016 r. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody z [...] kwietnia 1995, gdyż rozstrzygnięcie tego wniosku nie stanowi prejudykatu dla sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej R. J. i B. B. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż rozpatrzenie wniosku R. J. z dnia 25 listopada 2016 r. skierowanego do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla oceny zasadności skargi, a w konsekwencji odmowę zawieszenia postępowania, podczas ody rozpatrzenie ww. wniosku miałoby bezpośredni wpływ na treść wyroku Sądu I instancji. W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzut wydania decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1995 r. z naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością skarżący stawiali zarówno na etapie postępowania przed organami administracji, jak i w postępowaniu przed Sądem I instancji. Skoro w niniejszym postępowaniu kwestia jej nieważności nie mogła zostać rozstrzygnięta, to jeden ze skarżących skierował do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosek o stwierdzenie jej nieważności i w związku z tym dnia 13 grudnia 2016 r. zwrócił się o zawieszenie przez Sąd I instancji postępowania do czasu rozstrzygnięcia ww. wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił tego wniosku. W przekonaniu skarżących kasacyjnie odmowa zawieszenia przez sąd postępowania do czasu rozstrzygnięcia w sprawie zagadnienia wstępnego dla sprawy kontrolowanej stanowi naruszenie przepisów postępowania. W realiach sprawy podstawowe znaczenie ma kwestia bytu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., na podstawie której nieruchomość stała się przedmiotem użytkowania wieczystego. Jeżeli okazałoby się, iż decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności, to nie może być mowy o pozbawieniu skarżących roszczenia o zwrot wywłaszczonej, w konsekwencji Sąd zobowiązany byłby zbadać przesłanki zwrotu nieruchomości. Tym samym brak rozstrzygnięcia w kwestii nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. stanowi przeszkodę uniemożliwiającą realizację celu postępowania. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w sytuacji gdy postępowanie wszczęte przez wnioskodawcę celem podważenia czynności skutkujących przeniesieniem własności nieruchomości na osobę trzecią jest w toku, to jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W takim wypadku Sąd musi rozważyć konieczność zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż istotne znaczenie przy rozważaniu zasadności zawieszenia postępowania winny mieć względy celowościowe (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 702/06, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II Gz 266/12). Skoro ewentualne korzystne dla skarżących rozstrzygnięcie wniosku z dnia 24 listopada 2016 r. doprowadzi do zmiany stanu prawnego nieruchomości, w związku z czym możliwe będzie skuteczne domaganie się jej zwrotu, to zasadnym było wstrzymanie się przez WSA z wydaniem orzeczenia. Decydując o zawieszeniu bądź odmowie zawieszenia postępowania Sąd powinien bowiem antycypować skutki takiej decyzji. Skoro Sąd I instancji już w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazuje, iż w razie ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. konieczne może okazać się wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego, to zaskarżone orzeczenie godzi zarówno w zasadę ekonomii postępowania jak i jego szybkości, a oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny należy uznać za co najmniej przedwczesne. W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2019 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących korespondencję prowadzoną w związku z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1995 r., dla wykazania stanu zawisłości sprawy Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Tak postawiony zarzut nie mógł być skuteczny. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przewidziana w tym przepisie możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć celowość wstrzymania biegu sprawy. Z punktu widzenia praw gwarantowanych w Konstytucji (rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki – art. 45 ust. 1 Konstytucji) i zasady szybkości wynikającej z art. 7 P.p.s.a. sąd powinien dokonać oceny zawieszenia postępowania, podlega ono również kontroli instancyjnej. Zgodnie z przepisem art. 131 zdanie drugie P.p.s.a., zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania. Weryfikacji podlegają wobec tego te rozstrzygnięcia sądu I instancji, które tamują rozpoznanie sprawy, wpływając tym samym na sprawność postępowania i rozpoznanie skargi, co gwarantuje skuteczność prawa do sądu. Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku, gdy sąd nie skorzysta z możliwości zawieszenia postępowania. Aby w takiej sytuacji rozpoznanie skargi było wadliwe, musiałoby skutkować naruszeniem innych przepisów postępowania lub prawa materialnego, np. w sytuacji niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku braku wykazania takich naruszeń fakultatywność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn wymienionych w art. 125 § 1 p.p.s.a. skutkuje tym, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego, i to niezależnie od wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem (tak wyrok NSA z 30 września 2014 r., sygn. II FSK 2381/12, wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1888/14, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 3182/15). Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w tym, że sąd administracyjny bada legalność decyzji na dzień jej podjęcia, wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie podjęcia kontrolowanej decyzji. Jego zmiana po wydaniu decyzji może uzasadniać wszczęcie administracyjnych postępowań nadzwyczajnych. Sąd administracyjny uwzględnia przesłanki nieważności czy wznowienia postępowania administracyjnego istniejące w dacie orzekania. Natomiast wstrzymanie rozpoznania sprawy poprzez zawieszenia postępowania pozostawione jest uznaniu sądu. W niniejszej sprawie nie można wykazać, że brak zawieszenia postępowania mógł w jakikolwiek sposób wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie, nie ma bowiem podstaw aby w jakikolwiek sposób zakładać wynik postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z 1995 r., zaś argumentacja skargi kasacyjnej pomija fakt, że przedmiotowa nieruchomość była także przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Oceny tej nie zmieniają materiały dołączone na etapie postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, stan zawisłości postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1995 r. nie był kwestionowany. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.