II OZ 1303/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1796/15 odmawiające wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie Pismem z dnia 14 lipca 2015 r. I. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych II - kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażem podziemnym. W skardze strona skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków zarówno dla skarżącej, jak i innych osób. Skarżąca podniosła, że trudne do odwrócenia skutki są związane z: siecią kanalizacyjną na osiedlu i istniejącą oczyszczalnią ścieków, brakiem kanalizacji deszczowej, naruszeniem naturalnych stosunków wodnych oraz strat w środowisku naturalnym (m.in. wycięcie starodrzewu, wzrost zanieczyszczenia powietrza), zacienieniem nieruchomości skarżącej i ograniczeniem naturalnego oświetlenia, niedostateczną infrastrukturą drogową, zagrożeniem dla mienia i ludzi, a to z uwagi na konieczność użycia ciężkiego sprzętu przez inwestora przy realizacji inwestycji. Zdaniem skarżącej jej nieruchomość znajdzie się w sferze zagrożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 października 2015 r., na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd podkreślił, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, natomiast przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt, iż skarżąca - składająca również odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania. Zauważyć wobec tego należy, że kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenia budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji materia ta w ogóle nie byłaby badana, bowiem Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, uznając, iż osoba składająca odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co powoduje, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu. Sąd stwierdził, że w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż akt ten znajduje się poza granicami niniejszej sprawy w ujęciu materialnym. Zażalenie na powyższe postanowienie WSA w Warszawie wniosła I. C. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie mieści się w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a w sytuacji gdy istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy organ II instancji udziela pozwolenia na budowę w sposób prawidłowy zastosował art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyjmując, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu objętego zaskarżoną decyzją organu I instancji. W zażaleniu zarzucono również naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z zasadami udzielania ochrony tymczasowej uchwalonymi w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (89) 8 z dnia 13 września 1989 r. w sprawie tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych, wskutek poddania w/w przepisu wykładni zawężającej, wbrew jego literalnemu brzmieniu, a w konsekwencji pozbawienia skarżącej ochrony tymczasowej w sytuacji gdy skarżąca skutecznie wniosła skargę, a dopuszczalności złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji nie sprzeciwia się żaden przepis obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie zaś ze zdaniem trzecim tego przepisu "Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, zatem możliwość udzielenia ochrony tymczasowej dotyczącej, co do zasady zaskarżonej do sądu decyzji ostatecznej. Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, dopiero jednak, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Podkreślić jednak trzeba, iż zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez Sąd do zakresu orzekania przez ten Sąd (art. 135 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając jej przedmiot, stwierdzić trzeba, iż zakres udzielenia ochrony tymczasem winna stanowić decyzja umarzająca postępowanie wszczęte na skutek odwołania I. C., a więc orzekająca, iż podmiot ten nie mógł być stroną postępowania odwoławczego. Rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego, słusznie podkreślony przez Sąd pierwszej instancji, winien również stanowić przedmiot oceny odnośnie możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a istnienia których skarżący nie wykazał. Jak trafnie podkreślał przy tym Sąd pierwszej instancji, charakter takiej decyzji zasadniczo wyklucza możliwość jej wykonania, jak również możliwości kontroli w niniejszym postępowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo z konstrukcji przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna, zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, choć nie wyklucza to możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Dopiero, jednak gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także na przykład decyzji wydanej przez organ I instancji. Nie jest przy tym możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania skarżonego aktu, którym jest decyzja, czy też postanowienie organu II instancji. Brak stosownego wniosku wraz z uzasadnieniem w przedmiotowej sprawie, wskazującym na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., wykluczał, zatem możliwość udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OZ 1093/15). W tym stanie sprawy, zasadnie Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji z uwagi na charakter tych decyzji i obecny etap rozpoznawania sprawy. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.