II SA/Gd 241/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi F. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 9 października 2013 r., nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz F. T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 9 października 2013 r. Wójt Gminy odmówił uchylenia decyzji własnej z 16 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] (obecnie po podziale nr [...]-[...]) oraz nr [...] w W. dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego z przeznaczeniem na cele agroturystki i obsługi ruchu turystycznego (w postaci pensjonatu, karczmy, obiektów towarzyszących) jak również obiektów gospodarczych oraz przeprowadzenia rekultywacji dawnego zbiornika wodnego i regulacji rzeki P. W uzasadnieniu decyzji organ I Instancji wskazał, że w 16 sierpnia 2004 r. na wniosek A. S. oraz J. S. została wydana przez Wójta Gminy decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) w W., która to stała się decyzją ostateczną 8 października 2004 r.. Pismem z 30 sierpnia 2006 r. F. T. wniósł o doręczenie mu przedmiotowej decyzji, podnosząc jednocześnie, że powinien być uznany za stronę postępowania. Jako argumentu uzasadniającego uznanie go podmiot posiadający przymiot strony wskazał okoliczność, że od 1999 r. prowadzi we wsi W. hodowlę pstrąga tęczowego, jest dzierżawcą obwodu rybackiego nr [...] na rzece P., obejmującego rzekę od jej źródła aż do jej ujścia w J. Ż. a jego grunty sąsiadują z działkami J. S., stanowiącymi teren planowanej inwestycji. Kserokopia przedmiotowej decyzji została F. T. doręczona w dniu 2 listopada 2006 r.. W dniu 10 listopada 2006 r. skarżący złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 11 grudnia 2006 r. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania wskazując, że termin do wniesienia odwołania został przez skarżącego przekroczony o dwa lata. Na powyższe postanowienie F. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku, który uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy treść żądania skarżącego, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji budzi wątpliwość, organ powinien rozważyć, czy jego wystąpienie nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższy wyrok został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 3 grudnia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 1643/07, oddalił skargę kasacyjną. W następstwie złożenia przez F. T. pisma z 20 stycznia 2009 r., Wójt Gminy postanowieniem z 19 grudnia 2009 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji własnej z 16 sierpnia 2004 r. uznając, iż opisane powyżej pismo F. T. stanowiło w istocie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. W następstwie przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy, decyzją z 9 marca 2010 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie może zostać uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Skarżący nie zgodził się z decyzją Wójta Gminy. W treści odwołania wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, wszczęcie postępowania o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych działek oraz o uwzględnienie go jako strony postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 sierpnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że ustalenie, czy zachodzi przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania podlega badaniu po wznowieniu, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Na powyższą decyzję J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 29 kwietnia 2011 r. Sąd ten oddalił skargę wskazując, że Wójt Gminy winien prawidłowo przeprowadzić postępowanie przewidziane w art. 149 k.p.a., a następnie wydać jedną z decyzji przewidzianych przepisami art. 151 k.p.a.. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził, że F. T. nie może zostać uznany za stronę w przedmiotowym postępowaniu, a konsekwencji nie zachodzi przesłanka przewidziana w treści przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i ostateczna decyzja nie może zostać uchylona. Skarżący nie przywołał bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na istnienie interesu prawnego zapewniającego mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji, przedstawiając analizę wpływu przedmiotowej inwestycji na teren sąsiedni doszedł do przekonania, że nie rzutuje ona na stan rzeki P., a tym samym na obowiązki F. T., które ciążą na nim jako użytkowniku rybactwa. Organ podniósł również, że stwierdzono, iż określone w decyzji warunki zapewniają brak oddziaływań inwestycji poza działki [...] i [...]. F. T. wniósł odwołanie od tej decyzji, domagając się przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z pisma M. P. i Z. K. z Uniwersytetu na okoliczność występowania w rzece P. gatunku chronionego – minoga strumieniowego. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że zachodzą co najmniej dwie przesłanki do uchylenia decyzji. Po pierwsze skarżący jest stroną, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ponadto wykonana w postępowaniu analiza urbanistyczna jest niewystarczająca i lakoniczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23 lutego 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 9 października 2013 r.. Organ II instancji stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Podzielił dokonaną przez organ I instancji ocenę stanu faktyczno – prawnego stwierdzając, ze decyzja Wójta Gminy z 16 sierpnia 2004 r. nie odnosi się do praw i obowiązków skarżącego. Wskutek wydania decyzji skarżący nie mógł otrzymać żadnych korzyści ani zostać obarczony obowiązkiem określonego zachowania. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu status strony ustala się zgodnie z art. 28 k.p.a.. Stronami są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. F. T., nie zgadzając się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - przepisu art. 28 k.p.a. w związku z przepisem art. 6 ustawy o rybactwie śródlądowym, poprzez pominięcie faktu, że decyzja o warunkach zabudowy z 16 sierpnia 2004 r. bezpośrednio wpływa na możliwość realizacji przez skarżącego jego obowiązków i uprawnień wynikających ze statusu uprawnionego do rybactwa w obwodzie rybackim obejmującym rzekę P.; - przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z przepisem art. 144 kc, a także art. 37 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania, podczas gdy jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który wpływ będzie miało zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy z 16 sierpnia 2004 r., a wpływ ten będzie tego rodzaju, że uniemożliwi korzystanie z nieruchomości skarżącego w sposób dotychczasowy, w tym również szczególne korzystanie z wód; - art. 7, 8, 10 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób zaprzeczający zasadzie praworządności i wnikliwości oraz zaprzeczający zaufaniu obywateli do organów państwa, przez pominięcie, że decyzja z 16 sierpnia 2004 r. obejmuje nie tylko zasady zabudowy, ale i zagospodarowania terenu, zezwalając na bardzo istotne ingerencje w środowisko wodne rzeki P., w tym regulację koryta rzeki, budowę zbiorników na rzece, roboty melioracyjne, a także pozwalając na zagospodarowanie ścieków przy wykorzystaniu indywidualnej oczyszczalni, a nie zbiorników bezodpływowych, a także nieustalenie linii zabudowy od strony rzeki, co może mieć istotny wpływ na środowisko naturalne rzeki P.; - art. 15 k.p.a. przez powielenie uzasadnienia decyzji organu I instancji; - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; - art. art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzję z 16 sierpnia 2004 r. wydano bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym skarżący wskazał na: - art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez jego zastosowanie, pomimo że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odsyłają do przepisów Prawa budowlanego w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji; - art. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w związku z art. 14 ust. 1 tej ustawy, przez pominięcie faktu, że w wyniku powstania stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, śródlądowe wody płynące przeszły na własność Skarbu Państwa, zaś wobec brzmienia przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r., stan ten był niezmienny, zatem wbrew zapisom ewidencji gruntów, grunty pod wodami rzeki P., pomimo jej nieujawnienia w ewidencji gruntów na odcinku ok. 300 m stanowiły własność Skarbu Państwa, a zatem objęte były obwodem rybackim skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy ponownie stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie jest on ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości, co do której wydano decyzję o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 594 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a.. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Niniejsza sprawa dotyczy decyzji, którymi uznano, że skarżący F. T. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z 16 sierpnia 2004 r., co w konsekwencji spowodowało, iż nie może skutecznie wnieść o jego wznowienie. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonując powyższych ustaleń naruszyły zasady postępowania administracyjnego i w konsekwencji przedmiotowe ustalenie jest nieuprawnione i przedwczesne. Ostateczną decyzją w rozpoznawanej sprawie ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego z przeznaczeniem na cele agroturystki i obsługi ruchu turystycznego (w postaci pensjonatu, karczmy, obiektów towarzyszących) jak również obiektów gospodarczych oraz przeprowadzania rekultywacji dawnego zbiornika wodnego i regulacji rzeki P. Ustalając krąg stron tego postępowania organy zastosowały przepis art. 28 k.p.a.. Przywołany przepis ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. F. T. żądając wznowienia przedmiotowego postępowania wskazał na trzy okoliczności uzasadniające uznanie go za jego stronę. Po pierwsze wskazał, że jest właścicielem przylegających do terenu planowanej inwestycji działek o nr. [...], [...] (przed zmianą [...]), [...] i [...] w obrębie W. Działki te od terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy dzieli jedynie wąska droga. Po drugie na działkach tych od 1999 r. skarżący prowadzi hodowlę pstrąga tęczowego w stawach zasilanych przez rzekę P., która w górnym biegu przepływa przez teren planowanej inwestycji. Po trzecie jest dzierżawca obwodu rybackiego nr [...] na rzece P., obejmującego rzekę od jej źródeł do ujścia w J. Ż., co generuje istnienie po jego stronie szeregu obowiązków wynikających z ustawy Prawo wodne i ustawy o rybactwie śródlądowym . Aby właściwie ocenić, czy skarżący był stroną postępowania organy winny odnieść się do wszystkich trzech wskazanych okoliczności. Wskazać przy tym należy, że w decyzji z 16 sierpnia 2004 r. ustalono warunki zabudowy nie tylko dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego z przeznaczeniem na cele agroturystyki i obsługi ruchu turystycznego (w postaci pensjonatu, karczmy, obiektów towarzyszących) ale również dla przeprowadzenia rekultywacji dawnego zbiornika wodnego i regulacji rzeki P. z jednoczesnym dopuszczeniem lokalizacji innych obiektów. Tymczasem organy jednoznacznie stwierdziły, że skarżącemu, jako właścicielowi działek o nr. [...], [...] (przed zmianą [...]), [...] i [...] w obrębie W. nie przysługuje przymiot strony, ponieważ okoliczność, że działki skarżącego od działek na których planowana jest przedmiotowa inwestycja oddzielone są droga, przesądza o uznaniu że nie są to działki sąsiednie. Ponadto najbliższa zabudowa zaplanowana jest w odległości 80 m od granicy działek. Organy całkowicie pominęły okoliczność, że warunki zabudowy zostały udzielone także dla przeprowadzania rekultywacji dawnego zbiornika wodnego i regulacji rzeki P. Powyższe przesądza o uznaniu skarżącego za stronę postępowania w sytuacji, gdy rzeczywiście prowadzi on od 1999 r. hodowlę pstrąga tęczowego w stawach zasilanych przez rzekę P., która w górnym biegu przepływa przez teren planowanej inwestycji. Nie została zbadana także okoliczność, że czy skarżący jest użytkownikiem obwodu rybackiego nr [...] na rzece P. W trakcie postępowania F. T. powoływał się na umowę [...] z 18 stycznia 2005 r. na mocy której włada tym obwodem. Umowa, którą przywołał skarżący została zawarta już po wydaniu ostatecznej decyzji, jednak wyjaśnienia wymaga czy była to pierwsza umowa czy kolejna i jakiego odcinka rzeki P. dotyczyła. Skoro w ostatecznej decyzji z 16 sierpnia 2004 r. ustalone warunki odnoszą się także do regulacji brzegów rzeki P. to skarżącemu przysługiwałby status strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z 16 sierpnia 2004 r., o ile na tym odcinku użytkowałby obwód rybacki. Tymczasem orzekające organy nie rozważyły kwestii oddziaływania całej inwestycji na teren posiadanych przez skarżącego działek pod kątem ewentualnych ograniczeń w ich zagospodarowywaniu wskutek jej wybudowania, opierając się na mylnym, zawężającym rozumieniu art. 28 k.p.a. sprowadzając to pojęcie do bezpośredniego sąsiadowania nieruchomości będących własnością skarżącego z terenem inwestycji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie pojawił się natomiast odmienny pogląd, dopuszczający uznanie za strony w postępowaniu o warunkach zabudowy innych podmiotów niż tylko właściciele lub wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiednich. Komentatorzy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wydawnictwo Becka, Warszawa 2005 r.) a więc ustawy stanowiącej regulację prawną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zajmują stanowisko, że organ ma obowiązek zweryfikować na podstawie materiału dowodowego faktyczny zakres oddziaływań inwestycji a w wyniku tego może ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Określony tak interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych ale może się zdarzyć, że za stronę ze względu na okoliczności zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością) prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem. Nie można zatem a priori wykluczyć innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (vide str. 416–417 ww. Komentarza). W ocenie składu orzekającego, o ile w dacie wydawania ostatecznej decyzji skarżącemu przysługiwałoby jakiekolwiek uprawnienie do akwenu rzeki P. czy to z racji posiadania umowy o dzierżawę obwody rybackiego czy też w związku z posiadanymi stawami hodowlanymi to należy uznać, że wydana decyzja dotyczyła jego interesu prawnego. Nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności organy naruszyły art. 7 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że nieruchomości skarżącego leżą w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy decyzja Wójta Gminy z 16 sierpnia 2004 r., co doprowadziłoby do uznania go za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Należy także zwrócić uwagę na prawomocne rozstrzygnięcie WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2009 r., wydane w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 500/09, w którym Sąd ten, uchylając decyzję Wojewody z 8 lipca 2009 r. i poprzedzająca ją decyzję Starosty w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie warunków zabudowy stanowiących przedmiot niniejszego postępowania wskazał, że aby właściwie ocenić, czy skarżący był stroną tego postępowania organy winny ustalić usytuowanie jego nieruchomości względem całego zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy w dniu 16 sierpnia 2004 r.. Analogicznie jak w przedmiotowej sprawie także i tam Sąd wskazał, że w decyzji tej ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego wraz z przeznaczeniem na cele agroturystyki i obsługi ruchu turystycznego (w postaci pensjonatu, karczmy, obiektów towarzyszących) jak również obiektów gospodarczych oraz przeprowadzenia rekultywacji dawnego zbiornika wodnego i regulacji rzeki P. położonych na działkach nr [...] i [...] w W., gmina W. z jednoczesnym dopuszczeniem lokalizacji innych obiektów. Nie wyjaśniając tych okoliczności organy naruszyły art. 7 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy decyzja Starosty z dnia 13 czerwca 2007r., co doprowadziłoby do uznania go za stronę postępowania zakończonego tą decyzją. Konieczności dokonania powyższej oceny nie zaprzecza okoliczność upływu w sprawie terminu 5-letniego przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a.. Przepis ten stanowi, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z art. 151 § 2 k.p.a. wynika przy tym, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z treści powołanych przepisów, w ocenie Sądu, w sposób jasny wynika, że również dla wydania tego typu rozstrzygnięcia organ właściwy musi nie tylko ustalić upływ terminu, ale przede wszystkim zbadać czy w sprawie w ogóle zachodzą przyczyny ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej, określone w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej zawartej w wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a..