III SA/Wr 1282/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant referent Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji drogi na działce gminnej nr [...], obręb G., Gmina N. oddala skargę w całości. Rada Miejska w N. w dniu [...] r. podjęła na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) uchwałę nr [...], w której w § 1 postanowiła o likwidacji drogi wewnętrznej nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg publicznych oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2000 ha, zapisanej w KW nr [...], położonej w obrębie G., Gmina N. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w toku postępowania nadzorczego ustalono, iż działka, której dotyczy uchwała nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, grunt ten stanowi drogę, a jego właścicielem jest Gmina N. Podkreślono, że powołane w uchwale przepisy nie mogły stanowić podstawy do jej podjęcia. Zdaniem organu nadzoru, jeżeli intencją Rady Miejskiej była likwidacja drogi wewnętrznej (zmiana przeznaczenia terenu), to powinna wprowadzić taką zmianę z zachowaniem wymagań dotyczących formy takiego rozstrzygnięcia i przewidzianych dla tej formy wymagań proceduralnych. Zauważono, że art. 18 ust. 1 u.s.g. zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w sprawach publicznych o charakterze lokalnym. Oznacza to, że jeżeli dla rozstrzygania danej sprawy stanowiącej zadanie gminy nie został upoważniony inny organ gminy, to należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a gdy odpowiednich przepisów brak, zastosować należy domniemanie kompetencji rady gminy. W tym konkretnym przypadku – zdaniem Wojewody, istnieją przepisy prawa dające radzie gminy kompetencje do zlikwidowania drogi wewnętrznej. Takimi przepisami są art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podniósł, że w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W ocenie Wojewody w świetle art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje (tzw. władztwo planistyczne) może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. Pozbawienie drogi niezaliczonej do żadnej kategorii dróg dotychczasowej kategorii poprzez jej likwidację wywołuje podwójny skutek. Decyzja ta powoduje bowiem nie tylko pozbawienie określonej drogi statusu drogi wewnętrznej w sensie prawnym, ale również faktyczną likwidację tej drogi jako budowli, stanowiącej całość techniczno - użytkową przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogi w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych. Końcowo organ nadzoru podkreślił, że zasada legalizmu, sformułowana w art. 7 Konstytucji RP, wskazuje, że zakres działania organów państwa musi opierać się na podstawie prawnej, a granice ich aktywności wyznaczają normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. Z uwagi na naruszenie przez uchwałę Rady Miejskiej w N. w sposób istotny art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne było, zdaniem Wojewody, stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Gmina Miejska w N. zarzuciła naruszenie: - art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że droga wewnętrzna na działce gminnej nr 331 jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno – użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym; - art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że droga, której dotyczyła uchwała nie jest drogą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Stanowi ona nieutwardzony wydzielony pas gruntu rolnego służący do celów technologicznych przy użytkowaniu gruntów rolnych. Wszelka zmiana w obrębie tej drogi nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntu, tym bardziej, że jest on zaorany i zasiany, a więc użytkowany jako grunt rolny. W ocenie Gminy likwidacja drogi nie spowoduje zmiany funkcji terenu. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia [...] r. Gmina podniosła, że do drogi nie mającej charakteru publicznego nie ma zastosowania art. 4 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przedmiotowa droga jest gruntem rolnym. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik Gminy podkreślił, że przedmiotowa droga jest aktualnie wykorzystywana rolniczo, jest zaorana, obsiewana. Jest ona własnością gminy i rozdziela pola będące również własnością gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1479 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym wymienionych w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 171 ust.1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Z treści art. 85 u.s.g. wynika zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 98 ust. 1 u.s.g.). Rolą sądu administracyjnego jest natomiast ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w doktrynie, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28.12.2010 r., I SA/Op 520/10). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a w konsekwencji również unieważniona przez to rozstrzygnięcie nadzorcze uchwała Rady Miejskiej w N. w sprawie likwidacji drogi na działce gminnej nr 331, obręb Gilów, Gmina N. W ocenie Sądu uchwała, której nieważność stwierdzono, podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego, ponieważ została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Sąd dopatrzył się jednak innych naruszeń, niż te, które stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności według Wojewody. W konsekwencji zatem należało przyjąć, że rozstrzygnięcie organu nadzoru co do zasady było słuszne, nieprawidłowe było natomiast jego uzasadnienie. Podstawowe zagadnienie w rozpatrywanej sprawie sprowadzało się do ustalenia, czy w świetle obowiązujących przepisów rada była kompetentnym organem do podjęcia uchwały w sprawie likwidacji drogi. Kompetencji do likwidacji drogi wewnętrznej nie można wywieść z powołanego w przedmiotowej uchwale art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Powyższy przepis zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Niemniej z kompetencji rady gminy wykluczone są sprawy, o których mowa w art. 30 ust. 2 u.s.g., jak również należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów. Oznacza to, że jeżeli dla rozstrzygania danej sprawy stanowiącej zadanie gminy nie został wskazany inny organ gminy, to należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a w razie ich braku, oprzeć się na kategorii domniemania kompetencji rady gminy. Przepis art. 18 ust. 1, podobnie jak przepis ust. 2 tego artykułu nie stanowią wprost o możliwości podjęcia uchwały w sprawie likwidacji drogi wewnętrznej. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Przepis ten określa kompetencje gminy w sprawach dotyczących dróg, ale w zakresie w jakim służą one zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, są potrzebami powrzechnymi i służą realizacji wspólnych interesów społeczności. Przepis ten nie daje natomiast organowi stanowiącemu Gminy uprawnienia do podjęcia uchwały w sprawie likwidacji drogi. Podkreślić także trzeba, że przepis art. 7 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.s.g. jest ogólnym przepisem kompetencyjnym, określającym zakres właściwości gminy w realizowaniu zadań użyteczności publicznej, których celem jest zaspokojenie zbiorczych potrzeb wspólnoty. Przepisy te same w sobie nie kreują określonych uprawnień, tym niemniej stanowią dyrektywę, która musi być brana pod uwagę przy realizacji zadań przez gminę. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy wydania określonych aktów prawotwórczych. Takie kompetencje muszą wynikać z odrębnych ustawowych przepisów upoważniających gminę do podejmowania określonych działań realizujących jej zadania (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., I OSK 2343/14). Pozostaje kwestia przepisów prawa materialnego - ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Stosownie natomiast do art. 8 ust. 3 powyższej ustawy, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem likwidacji była droga wewnętrzna, której właścicielem jest gmina. W konsekwencji do gminy jako właściciela terenu należy zarządzanie przedmiotową drogą wewnętrzną. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych, droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ). Z racji ujęcia pojęcia "droga" w przepisach wyjaśniających znaczenie określeń użytych w ustawie, bez wskazania, iż dotyczy jedynie dróg publicznych zaliczonych do określonej kategorii, uznać należy, że obejmuje to pojęcie także drogi wewnętrzne. Wskazuje to, że droga wewnętrzna to budowla przeznaczona do kwalifikowanego celu zlokalizowana na określonym terenie. W konsekwencji rozstrzygnięcie w zakresie istnienia tak rozumianej drogi wewnętrznej - jako określonej budowli - należy niewątpliwie do właściciela terenu (w niniejszej sprawie Gminy) w ramach gospodarowania (zarządzania) nieruchomością (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2008 r., III SA/Wr 440/08). Kwestią wątpliwą jest natomiast, o czym już wspomniano, kompetencja organu stanowiącego gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie likwidacji drogi. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z przepisu tego wynika, że rada gminy jest uprawniona do wyrażania zgody na gospodarowanie mieniem komunalnym, ale w określonym zakresie spraw, nieobejmującym spraw dotyczących likwidacji drogi wewnętrznej. Skoro zatem w ustawie o samorządzie gminnym określono zamknięty katalog spraw związanych ze sprawami majątkowymi, w których uchwały podejmuje rada gminy i w katalogu tym nie przewidziano uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawie likwidacji dróg, to tym samym kompetencja ta zastrzeżona jest dla innego organu gminy uprawnionego do gospodarowania mieniem komunalnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w N. nie miała ustawowego umocowania do likwidacji przedmiotowej drogi wewnętrznej i z tego powodu uchwała z dnia [...] r., nr [...] – jako podjęta przez organ niewłaściwy, podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie można zgodzić się przy tym ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie przepisami dającymi radzie gminy kompetencje do zlikwidowania drogi wewnętrznej były art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1). W planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1). Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1). W toku postępowania nadzorczego Wojewoda ustalił bowiem, że działka, której dotyczyła uchwała nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji zatem, skoro na terenie, na którym usytuowana jest droga podlegająca likwidacji, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to tym samym niemożliwa była zmiana przeznaczenia gruntu poprzez zmianę nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie dodać należy, że niewątpliwie rada gminy może wypowiadać się w kwestii przeznaczenia terenów należących do gminy, zgodnie z art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie taki plan jednak nie obowiązywał. W kontekście poczynionych ustaleń bez znaczenia pozostawał podniesiony w piśmie procesowym z dnia [...] r. zarzut, zgodnie z którym do drogi stanowiącej grunt rolny nie mają zastosowania przepisy art. 4 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując wcześniejsze wywody trzeba zauważyć, że podjęcie uchwały z dnia [...] r., nr [...] narusza art. 7 Konstytucji RP, z którego wynika, iż każde działanie rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Podejmując więc na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uchwałę w sprawie likwidacji drogi na działce gminnej, Rada Miejska w N. dopuściła się istotnego naruszenia prawa, nie będąc organem kompetentnym do podjęcia takiego działania. Skoro zatem uchwała z dnia [...] r. – jako naruszająca w sposób istotny prawo – podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego, słusznie Wojewoda stwierdził w zaskarżonym rozstrzygnięciu jej nieważność, nieprawidłowo jednak uzasadniając swoje orzeczenie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić.