I OSK 1206/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1031/15 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1031/15 oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta Częstochowy w wyniku rozpatrzenia wniosku Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Częstochowie orzekł o skierowaniu T. K. do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kat. A,B,C,B+E,C+E. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie informacji uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierowcy. W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. wyjaśnił, że poprzednie orzeczenie lekarskie wydane zostało w dniu 2 grudnia 2004 r. bezterminowo. Z uwagi na wiek pozostaje pod stałą kontrolą lekarską i w razie jakichkolwiek wątpliwości co stanu jego zdrowia, lekarz powiadomiłby odpowiednie organy. Stwierdził również, że jego zachowanie, które wzbudziło wątpliwości policjantki podczas spisywania notatki ze zdarzenia było spowodowane tym, że była to jego pierwsza kolizja, w wyniku czego był podenerwowany zaistniałą sytuacją. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołał się do regulacji zawartej w art. 99 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.) wskazując, że przepis nie określa precyzyjnie, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Mowa w nim jedynie, że muszą one być uzasadnione oraz, że informacja o nich musi być wiarygodna. Są to stwierdzenia ogólne pozostawiające właściwemu organowi administracji możliwość dokonania oceny, czy w konkretnym wypadku zastrzeżenia są właśnie tego rodzaju. Nadto zwrot "uzasadnione zastrzeżenia" należy interpretować zgodnie z celem ustawy, którym jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jedną z istotnych przesłanek bezpieczeństwa ruchu jest stan zdrowia kierowcy, niedomagania kierowcy są bowiem czynnikiem wpływającym na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powodem wszczęcia postępowania, którego efektem jest kwestionowana decyzja, była załączona do wniosku Komendanta Miejskiego Policji w Częstochowie notatka sporządzona na okoliczność zdarzenia drogowego. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy stwierdził, że w takim postępowaniu niezbędne jest jedynie wykazanie z dużą dozą prawdopodobieństwa, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do dalszego udziału w ruchu drogowym w takim charakterze. Jedyną przesłanką skierowania kierowcy na badania lekarskie jest powzięcie przez właściwy organ wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach co do stanu jego zdrowia. Dopiero bowiem badanie lekarskie ma przesądzić, czy dana osoba może kierować pojazdem, czy też istnieją ku temu przeciwwskazania. Oznacza to, że organ nie jest obowiązany prowadzić postępowania w zakresie szerszym niż wynika to z przepisu. Zdaniem Kolegium w toku postępowania uprawdopodobniono, że stan zdrowia T. K. budzi wątpliwości co do jego zdolności do kierowania pojazdami. Decyzja oparta została na dostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, a okoliczności faktyczne wypełniły art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy o kierujących pojazdami. Kolegium ponadto podkreśliło, że skierowanie na badania lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem uprawnień do kierowania pojazdami, a jego celem jest stwierdzenie istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Leży to zarówno w interesie strony jaki i innych uczestników ruchu drogowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł T. K., zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7 oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2a ustawy o kierujących pojazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że materialnoprawną podstawę działania organów w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 75 ust. 1 pkt 5 tej ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega osoba posiadająca prawo jazdy (...) jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Uzupełnieniem tej regulacji jest powołany w decyzji przepis art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy, według którego starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeśli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, a także przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r., poz. 949). Z użytego przez ustawodawcę sformułowania co do istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia wynika, że otrzymawszy zawiadomienie starosta jest obowiązany ową przesłankę ocenić. Ma zatem obowiązek ustalić, czy zawiadomienie jest na tyle uzasadnione, że wynikają z niego takie okoliczności, które uzasadniają skierowanie kierowcy na badania lekarskie, aby podczas nich można było stwierdzić istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 564/13, Lex 1591040). Nie oznacza to jednak, że organ powinien przeprowadzić postępowanie w kierunku oceny stanu zdrowia kierowcy, m.in. na podstawie przedłożonych zaświadczeń lekarskich. Przywołana regulacja prawna nie precyzuje, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Mowa w nich jedynie o tym, że muszą być one "uzasadnione" i "poważne" oraz, że informacja o nich musi być wiarygodna. Są to zatem stwierdzenia dość ogólne, pozostawiające właściwemu organowi administracji możliwość dokonania oceny, czy w konkretnym wypadku zastrzeżenia są właśnie tego rodzaju, pamiętając o tym, że celem powołanych regulacji jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z unormowań tych wynika, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, zaś źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. Skierowanie na badania lekarskie może więc nastąpić, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało bowiem uprawnionym w tym zakresie lekarzom. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji wskazał, że przyczyną, dla której Prezydent Miasta Częstochowy kwestionowaną decyzją skierował skarżącego na badania lekarskie był wniosek Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej w Częstochowie z dnia 16 lipca 2015 r. poparty notatką sporządzoną przez policjantkę ze zdarzenia drogowego, którego sprawcą był skarżący. Wynikało z niej, że "osoba nie panowała nad ruchami, wykazywała wyraźny brak koordynacji, ponadto niedosłyszała". W ocenie Sądu oparta na wymienionym wniosku i ww. notatce urzędowej informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego, w której zauważono nietypowe zachowanie a nadto stwierdzono niedosłuch, stanowi informację wiarygodną, wskazującą na uzasadnione i poważne wątpliwości i zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy - sprawcy zdarzenia drogowego, a zatem uzasadniającą wydanie decyzji w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy o kierujących pojazdami. Wskazano, że podstawą do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest wiarygodna, a więc przynajmniej uprawdopodobniona, informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje stosowne orzeczenie. Przepis art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy ma zaś zastosowanie niezależnie od ustalenia, czy powstanie zastrzeżeń nastąpiło w bezpośrednim związku z zachowaniem i sposobem prowadzenia pojazdu podczas wykonywania przez daną osobę uprawnioną zindywidualizowanej czynności faktycznego kierowania pojazdem, czy też uzyskane przez organ wiarygodne informacje, uprawdopodabniające pośrednio wątpliwości co do posiadania przez konkretnego kierowcę wymaganej do prowadzenia pojazdów sprawności, mają źródło w innych okolicznościach. Zdaniem Sądu w sprawie zaistniała pierwsza sytuacja, gdyż zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego zostały ujawnione w związku z przeprowadzoną interwencją Policji wobec zaistniałej kolizji drogowej, której sprawcą był skarżący. Ustawa nie przewiduje obowiązkowych badań lekarskich z uwagi na wiek kierowcy, ale w niniejszej sprawie to notatka sporządzona przez policyjny patrol ruchu drogowego uczestniczący w zdarzeniu drogowym stanowi podstawę działań orzekających organów. W notatce tej wskazano na zachowanie sprawcy tego zdarzenia, tj. nadpobudliwość, zdenerwowanie, brak koordynacji ruchów a nadto niedosłuch, które w ocenie interweniujących uzasadniały potrzebę ingerencji. Na tej podstawie Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej w Częstochowie skierował pismo z wnioskiem o ingerencję w tej sprawie, gdyż w jego ocenie zaistniały przesłanki uzasadniające skierowanie sprawcę zdarzenia drogowego na badanie lekarskie. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy podstawą skierowania na badania są okoliczności, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie sprawności kierującego pojazdem. W niniejszym przypadku skarżący jest w wieku 80 lat i niedosłyszy (potwierdził to w skardze, wskazując na przeprowadzone badania w tym zakresie prowadzące w konsekwencji do wyboru aparatu słuchowego). Ostatnie badanie lekarskie potwierdzające brak przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów skarżący wykonywał w grudniu 2004 r. a zatem widoczny jest znaczny upływ czasu od tego badania. Nadto, jak wynika z notatki - skarżący był sprawcą zdarzenia drogowego, a jego zachowanie wzbudziło poważne wątpliwości co do dalszego bezpiecznego prowadzenia przez niego pojazdu mechanicznego, nie tylko z uwagi na własne bezpieczeństwo, ale przede wszystkim przy uwzględnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, które jest nadrzędne. Przesłanka istnienia "uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" powinna być oceniana zgodnie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym, spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływa na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo tak kierowcy jak i innych uczestników dróg. Tak w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, że dla bezpieczeństwa ruchu drogowego niezbędne jest czuwanie na tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o to uprawnienie, ale także w okresie późniejszym, kiedy z tych uprawnień korzystają. Sąd podkreślił, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie przesądza jeszcze o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Służy ona tylko do wyjaśnienia istniejących w tym względzie uzasadnionych zastrzeżeń. W wyniku przeprowadzonego badania może się więc okazać, że zastrzeżenia te nie zostaną potwierdzone, a zatem, że nie istnieją żadne przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów. Celem bowiem tych badań jest weryfikacja powziętych przez organ zastrzeżeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 75 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami polegające na błędnym uznaniu, że treść notatki policyjnej może stanowić o istnieniu uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia T. K.; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze: - dyspozycji art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie przez organ administracyjny nieznanej prawu administracyjnemu procedury zwrócenia się do lekarza wydającego orzeczenie o stanie zdrowia kierowcy o podtrzymanie bądź nie orzeczenia lekarskiego oraz art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ administracyjny dokumentacji lekarskiej przedłożonej przez skarżącego w toku postępowania, a która potwierdza, że brak jest przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia przez T. K. pojazdów mechanicznych; - art. 75 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2a ustawy o kierujących pojazdami polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszym stanie faktycznym istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia T. K. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym bez przeprowadzania rozprawy; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w art. 99 ust. 1 pkt 2b stanowi, że starosta wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, a w art. 75 ust. 1 pkt 5, przewiduje, iż badaniu lekarskiemu, przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy (...), jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia. Z powyższych przepisów wynika zatem, że skierowanie na badania lekarskie może mieć miejsce, jeżeli istnieją uzasadnione (i poważne) zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem. Te uzasadnione zastrzeżenia muszą być na tyle oczywiste, aby nie było wątpliwości co do tego, że stan zdrowia osoby posiadającej prawo jazdy wymaga, aby został oceniony w badaniu lekarskim, które potwierdzi istnienie lub nie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji powziął wątpliwości odnośnie stanu zdrowia skarżącego kasacyjnie z uwagi na zdarzenie drogowe mające miejsce w dniu 15 lipca 2015 r. Jak wynika z notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji M. K. z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Częstochowie T. K., będący sprawcą zdarzenia, nie panował nad ruchami, wykazywał wyraźny brak koordynacji i niedosłyszał. Powyższe okoliczności uzasadniały wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, gdyż nasuwały zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego w kontekście jego zdolności do prowadzenia pojazdu. Skoro zaś informacje te pochodziły od funkcjonariusza Policji, należało uznać je za wiarygodne. Wobec treści notatki urzędowej z dnia 15 lipca 2015 r. nie było podstaw do poszukiwania dodatkowych materiałów dowodowych. Informacja o wątpliwościach, co do stanu zdrowia skarżącego pochodząca od funkcjonariusza Policji jest niewątpliwie informacją wiarygodną, która uzasadniała wydanie decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Podkreślić należy, że przesłanką skierowania kierowcy na badanie lekarskie było powzięcie przez właściwy organ wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach w stanie jej zdrowia. Stan zdrowia kierowcy i dyspozycja psychofizyczna jest niewątpliwie istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla takiego bezpieczeństwa niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w okresie późniejszym. Stąd też ingerencja organów administracji w postaci sprawdzenia stanu zdrowia. Wszelkie kwestie związane z tym, czy stan zdrowia skarżącego stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdem, będą wyjaśniane w drodze stosownego badania lekarskiego. Wobec powyższego Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organów, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, jak i wiek skarżącego, posiadają przymiot wiarygodnej informacji, uzasadniającej wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Odnosząc się do zarzutu wystąpienia przez Prezydenta Miasta Częstochowy do lekarza wydającego orzeczenie o stanie zdrowia kierowcy czy podtrzymuje wydane w dniu 2 grudnia 2014 r. orzeczenie lekarskie nr [...] z terminem ważności "bezterminowo" wskazać należy, że udzielenie odpowiedzi, że ze względu na wiek T. K. lekarz nie podtrzymuje wcześniej wydanego orzeczenia lekarskiego nie przesądza o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zasadnie organ odwoławczy odniósł się dodatkowo do tej kwestii, albowiem od dnia orzeczenia lekarskiego (2 grudnia 2004 r.) do dnia zdarzenia drogowego (15 lipca 2015 r.) stan zdrowia skarżącego mógł ulec pogorszeniu. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie odniosło się do wieku skarżącego, urodzonego w 1935 r. Wiek skarżącego nie stanowi samoistnej przesłanki do skierowania na badania lekarskie, jednakże mógł być wzięty pod uwagę w kontekście poczynionych ustaleń w związku ze zdarzeniem drogowym w dniu 15 lipca 2015 r. Również zarzut naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami jest chybiony. Podstawą skierowania T. K. na badania lekarskie stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b, a zatem w sprawie nie miał zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu na badania lekarskie, jeżeli kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.