I OSK 2253/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 343/14 w sprawie ze skargi Ł. J. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ł. J. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Ł. J. na opisaną w sentencji decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r. Dyrektor Zakładu Karnego w B.-F., na mocy art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 98, art. 217 i art. 218 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3, 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), zwolnił ze służby odbywającego służbę przygotowawczą szeregowego Ł. J. Nastąpiło to w związku z jego nieprzydatnością do służby stwierdzoną w wydanej na podstawie art. 89 ust. 4 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy opinii służbowej z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymanej w mocy przez wyższego przełożonego w dniu [...] listopada 2013 r. Ta okoliczność wypełniła przesłankę z art. 96 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W ocenie organu materiał dowodowy dotyczący funkcjonariusza, z którego wynikało nierzetelne wykonywanie zadań, prowokowanie sytuacji konfliktowych, kwestionowanie wydawanych poleceń służbowych, lub nawet ich niewykonywanie, niestaranne prowadzenie dokumentacji, prowadzone przeciwko niemu postępowania dyscyplinarne zakańczane karami dyscyplinarnymi, dodatkowo uzasadniają podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania Ł. J. od tej decyzji, w którym zarzucał on naruszenie norm prawa materialnego (zwłaszcza art. 42 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej) oraz procesowego (zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że negatywna opinia jest podstawą obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza odbywającego służbę przygotowawczą ze służby, i to bez względu na to, że ustawa przewiduje okres 2-letni pełnienia służby przygotowawczej, co eksponował odwołujący się. Ten okres służby przygotowawczej jest terminem minimalnym (choć wyjątkowo może być skrócony), branym pod uwagę przy dalszym pełnieniu służby (na stałe) i pozytywnych opiniach, jako jeden z warunków mianowania. Nie może termin ten odraczać niejako możliwości zwolnienia funkcjonariusza, który uzyskał negatywną opinię w służbie przygotowawczej. Na przeszkodzie temu stoi brzmienie przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, regulującego obligatoryjną przesłankę zwolnienia. Zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego uznał organ za zbędne, skoro nie z powodu wymierzenia kary dyscyplinarnej doszło do usunięcia funkcjonariusza ze służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ł. J. podniósł zarzuty naruszenia tych samych przepisów, które przedstawił w odwołaniu, domagając uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji. Ponownie podkreślił, że winien odbywać 2-letnią służbę, która nie może ulec skróceniu nawet gdy zaistnieją przesłanki do zwolnienia ze służby. Przepis art. 42 ust. 1 przywołanej ustawy ma bowiem charakter gwarancyjny. Podniósł, iż orzeczenie dyscyplinarne zaskarżył do sądu powszechnego. Nadto, że organ nie zbadał dlaczego w stosunku do niego wydane uprzednio oceny ulegały pogorszeniu, zatem nie wyjaśnił jego sytuacji, czyli dowodził, iż sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zaprezentowaną w podjętych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy motywując swe stanowisko wpierw przedstawił podstawowe reguły postępowania oraz przesłanki zwolnienia ze służby przygotowawczej. Następnie wskazał, że przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej obliguje organ do zwolnienia ze służby w razie zajścia uregulowanej w nim sytuacji. Organ jest związany negatywną opinią służbową funkcjonariusza będącego w służbie przygotowawczej (opinią o nieprzydatności do służby). Opinia ta nie podlega kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne co do jej treści, ani samoistnie ani w sprawie, w której badana jest decyzja o zwolnieniu ze służby. Opinia jest tak traktowana, jak każdy dowód w sprawie. Ocenie podlegają jedynie kwestie formalne, takie jak kompletność opinii i zgodność ze wzorem. Dalej Sąd meriti wyjaśnił, iż służba jest stosunkiem na podstawie mianowania, przy czym funkcjonariusz więziennictwa winien spełniać określone ustawowo warunki, w tym co do wykształcenia, kwalifikacji, stanu zdrowia, dyspozycyjności. W celu sprawdzenia przydatności wprowadzono służbę przygotowawczą, której okres wynosi 2 lata, a po jej zakończeniu funkcjonariusz może być mianowany do służby stałej. W jej toku sporządzane są opnie o przydatności. Postępowanie w tej materii jest wewnętrznym postępowaniem, w którym nie stosuje się przepisów K.p.a. W niniejszej sprawie taka opinia o nieprzydatności skarżącego została wydana i to w dwóch niejako instancjach, nadto poparta materiałem dowodowym, z którego wynika jej zasadność. W takiej sytuacji, zdaniem tego Sądu zwolnienie nie może zostać skutecznie podważone. Nie sprzeciwia się temu działaniu art. 42 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, bo nie wyklucza on regulacji art. 96 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, więc z powodu konieczności zwolnienia funkcjonariusza służba ulega skróceniu. W ocenie Sądu I instancji niepodobna dopuścić, aby funkcjonariusz pełnił służbę przygotowawczą mimo negatywnej opinii. Organy Służby Więziennej muszą wszak mieć możliwość doboru odpowiedniej kadry. Zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku. Zaskarżył go (błędnie określając jego formę jako postanowienie) skargą kasacyjną w całości Ł. J., postulując jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 42 ust 1 ustawy o Służbie Więziennej, a tym samym przyjęcie, że służba przygotowawcza może trwać krócej niż 2 lata, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego przed sądem pracy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że bez znaczenia jest pozytywna ocena, jaką skarżący otrzymał ze szkolenia wstępnego oraz naruszenie tych samych przepisów poprzez brak dostatecznego zbadania przyczyn zmiany opinii służbowej z dnia [...] marca 2013 w porównaniu do opinii z dnia [...] listopada 2013 r., jak też ich naruszenie poprzez podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby jedynie w oparciu o orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto. W odpowiedzi wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przedstawione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione. Na wstępie trzeba przypomnieć, że przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, uregulowane w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone, brak też jest innych okoliczności branych pod rozwagę z urzędu. Oznacza to związanie tego Sądu podstawami kasacyjnymi i zarzutami przytoczonymi na ich uzasadnienie. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku powołania się na obie podstawy konieczne jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero wówczas, gdy okażą się one niesłuszne, a stan faktyczny przesądzony, można przejść do badania zarzutów materialnoprawnych. Podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty procesowe są oczywiście chybione. Po pierwsze art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. reguluje sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych tam sytuacji. Zatem jego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie go może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji je uchylił. Ta ostatnia kwestia należy wszak do kategorii materialnoprawnej i dotyczy meritum sprawy, przeto nie może być objęta zarzutem w ramach podstawy uchybień procesowych. Po wtóre przepisy K.p.a. powołane w związku z tym przepisem nie zostały naruszone przez organ, ergo Sąd meriti słusznie nie dostrzegł uchybienia im. Zagadnienie postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko skarżącemu nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż nie z powodu orzeczenia kary dyscyplinarnej został on zwolniony ze służby. Ta okoliczność była tylko dodatkową wobec podstawowej, jaką była opinia o nieprzydatności do służby stwierdzona w okresie służby przygotowawczej. Nie było przeto powodu do zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, bo orzeczenie dyscyplinarne nie było dla niego prejudykatem, stąd nie naruszono przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W istocie też nie uchybiono przepisom art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., gdyż sprawa została dostatecznie wyjaśniona zarówno przez Sąd meriti, jak i przede wszystkim przez organy, a zebrany materiał został poprawnie oceniony pod kątem wiarygodności. W konsekwencji czego poczyniono poprawne ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zastosowania powołanego przepisu prawa materialnego. Pozytywna ocena ze szkolenia, jak i inne pozytywne oceny, w tym też poprzednia opinia, nie mają znaczenia dla sprawy w świetle negatywnej opinii z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymanej w mocy w dniu [...] listopada 2013 r. To, dlaczego organy zmieniły swoje stanowisko w stosunku do poprzedniej opinii, nie może być tu badane, zatem niepodobna zarzucić organom i Sądowi I instancji niewyjaśnienia sprawy w tym kierunku. Wreszcie nieporozumieniem jest zarzut podjęcia decyzji na podstawie tylko orzeczenia dyscyplinarnego, bo uczyniono to na podstawie nie orzeczenia a opinii służbowej. Dlatego zarzuty przedstawione w ramach kasacyjnej podstawy naruszeń przepisów postępowania okazały się chybione. Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy Służbie Więziennej przewiduje obligatoryjną przesłankę zwolnienia ze służby w razie wydania opinii o nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Zatem organ nie działa tu na zasadzie uznania, a wydaje decyzję związaną. Oznacza to, że w przypadku wydania takiej opinii musi po prostu zwolnić funkcjonariusza. Nie ma dla takiej decyzji znaczenia regulacja zastrzegająca 2-letni okres pełnienia służby przygotowawczej. Jest ona bowiem konieczna dla mianowania na stałe. Oczywiście w razie pozytywnych opinii. Nie może pozostawać w służbie przygotowawczej funkcjonariusz, któremu wydano negatywną opinię. Trafnie dostrzegł Sąd meriti, że okres ten nie ma zastosowania do takiego funkcjonariusza, bo nie może tamować jego usunięcia ze służby. Takiej treści opinia w sprawie została ujawniona, przy czym bez znaczenia jest podstawa, na jakiej ją wydano, a więc czy na zasadzie art. 89 ust. 1 pkt 1 czy ust. 4 pkt 2. Opinia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (p. nadal aktualna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 2/11, publ. ONSAiWSA z 2012 r., nr 2, poz. 18, gdyż mimo zmiany stanu prawnego podobieństwo regulacji uzasadnia tę tezę, co wynika też z końcowego jej fragmentu). W orzecznictwie pojawił się pogląd zaprezentowany również przez Sąd I instancji orzekający w tej sprawie, że jest to środek dowodowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt. I OSK 2402/11, publ. CBOSA), jak też, że związanie opinią dotyczy tylko takiej, która jest poprawna formalnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 1055/13, publ. jw.). W każdym jednak razie weryfikacja opinii w toku postępowania o zwolnienie ze służby, w tym również przed sądem administracyjnym, jest w zasadzie niemożliwa (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1458/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1103/10, publ. jw.). Zatem wydanie takiej opinii w stosunku do skarżącego skutkować musiało zwolnieniem ze służby, zwłaszcza przy istnieniu innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Trafnie dostrzegł przy tym Sąd meriti, że charakter służby więziennej w ogólności i służby przygotowawczej w szczególności wymaga pewnych cech, których brak uzasadnia podjęcie określonych decyzji przez organ Służby Więziennej. Z tych przyczyn, na mocy art. 184 P.p.s.a., skarga kasacyjna została oddalona, zaś o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 tej ustawy. ----------------------- 6