II SA/Rz 830/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych -skargę oddala- II SA/Rz 830/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Rzeszowie cofnął A. sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Spółka") rejestracje automatu do gier o niskich wygranych o nazwie [...], nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...] uznając, że nie spełnia on wymagań określonych w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.) – dalej zwanej: "u.g.h.". W podstawie prawnej decyzji powołano art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.), dalej – "O.p.", art. 8, art. 23, art. 23a-f, art. 129 ust. 3 u.g.h. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 września 2011 r. w sprawie wyznaczenia naczelników urzędów celnych właściwych w sprawach rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier oraz określenia obszarów ich właściwości miejscowej (Dz.U. z 2011 r. poz 1314). Uzasadniając rozstrzygnięcie Naczelnik Urzędu Celnego podał, że w toku postępowania pismem z dnia 27 kwietnia 2014 r. skierowano do Spółki żądanie poddania automatu badaniu sprawdzającemu; opinię taką sporządził w dniu 29 grudnia 2014 r. Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w [...]. Na podstawie ww. opinii jednostki badającej oraz przeprowadzonego na automacie eksperymentu ustalono, że automat umożliwiał grę za stawki wyższe niż ustawowo dopuszczalne (nawet 50 zł) oraz uzyskanie wygranych wyższych niż określone w art. 129 ust. 3 u.g.h. (wysokość maksymalnej wygranej uzależniona jest od wybranej stawki za grę, będącej zarazem jej mnożnikiem). Automat nie został ponadto wyposażony w system trwałej rejestracji i zapamiętywania danych, gdyż w badanym automacie istnieje możliwość wykasowania stanu liczników i statystyk z księgowości elektronicznej z poziomu operacji serwisowych oraz stwierdzono możliwość zmiany minimalnej oraz maksymalnej stawki za grę z poziomu opcji serwisowych nie wpływającą na zmianę sumy kontrolnej programu gier umożliwiającej ustawienie stawki za grę w wysokości wyższej od wartości dopuszczonej prawem. Stwierdzono również, że informacja o oznaczeniu zezwolenia oraz opis sterowania grą umieszczone zostały w sposób umożliwiający ich usunięcie bez uszkodzenia lub zniszczenia automatu. Wymienione nieprawidłowości obligowały zatem do cofnięcia rejestracji automatu stosownie do art. 23a ust. 7 u.g.h. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła bezzasadne uznanie, że kwestionowany automat do gier o niskich wygranych, pomimo uzyskania i posiadania ważnej rejestracji Ministra finansów, stanowiącej dopuszczenie do eksploatacji tego automatu na podstawie posiadanego zezwolenia na urządzanie gier losowych, nie spełnia warunków ustawowych umożliwiając grę za stawkę wyższą niż dopuszczają to obowiązujące przepisy prawa. Automat został bowiem dopuszczony do legalnej eksploatacji po przeprowadzeniu sformalizowanej i wieloetapowej procedury rejestracyjnej, w której weryfikowano przede wszystkim jego zgodność techniczną z przepisami, w tym także w zakresie wysokości maksymalnej stawki za grę i maksymalnej stawki jednorazowej wygranej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej decyzji podołano art. 233 § 1 pkt 1 O.p. oraz art. 8, art. 23 ust 1 i 1a, art. 129 ust. 3 i art. 23a ust. 7 u.g.h. W ocenie organu odwoławczego zgromadzone w sprawie dowody potwierdziły, że automat nie spełniał wymagań określonych w u.g.h., co w myśl przepisów art. 23a tej ustawy obligowało do cofnięcia jego rejestracji. W sprawie przeprowadzono zasadniczy dowód w postaci opinii jednostki badającej, pozostałe zaś dowody miały charakter pomocniczy. Dowody przedstawione przez Spółkę nie mogły podważyć opinii jednostki badającej jako podmiotu wyłącznie właściwego do badania automatów, tj. w niniejszej sprawie Wydziału Laboratorium Celne Izby Celnej w [...]. Sam zaś fakt uprzedniej rejestracji automatu nie gwarantował możliwości korzystania z niego przez cały okres, na jaki nastąpiła rejestracja, w zmienionych warunkach prawnych. Zmiana stanu prawnego wymagała dostosowania automatu do nowych wymagań. Organ odwoławczy odniósł się również do zagadnienia notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, a ściślej – jej braku, a to w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/1 i C-217/11. W ocenie Dyrektora Izby Celnej przepis art. 129 ust. 3 u.g.h. nie ma charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (dalej zwanej jako: "dyrektywa 98/34/WE"), jako że zawierają one jedynie definicję gry na automatach o niskich wygranych, która w istocie odpowiada definicji zawartej w art. 2 ust. 2 pkt 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, uchylonej przez art. 144 u.g.h. W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. sp. z o.o. w [...] wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 23 ust. 1 i 1a w zw. z art. 23a ust. 7 w zw. z art. 23b ust 1-3 u.g.h. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii Wydziału Laboratorium Izby Celnej w [...], podczas gdy jednostka ta nie posiada odpowiedniej akredytacji upoważniającej do badań urządzeń i automatów do gry. Nie posiada również autonomiczności względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych, jako że jest podmiotem strukturalnie zintegrowanym z organami podatkowymi. Ponadto w ocenie skarżącej organ bezzasadnie uznał, że kwestionowany automat do gier o niskich wygranych umożliwia grę za stawkę wyższą, niż dopuszczają to przepisy prawa, gdyż uzyskał i posiada ważną rejestracje Ministra Finansów, stanowiącą dopuszczenie go do eksploatacji na podstawie posiadanego przez Spółkę zezwolenia na urządzanie i prowadzenie tego rodzaju gier losowych. Zarejestrowanie automatu poprzedzone zaś było technicznym jego przebadaniem w toku procedury przedrejestracyjnej, dokonanym przez wskazaną i upoważnioną do tego przez Ministra Finansów jednostkę badającą. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi w ramach tej kontroli następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest cofnięcie dokonanej w dniu 13 sierpnia 2009 r. rejestracji automatu do gier o niskich wygranych o nazwie [...], na podstawie art. 23a ust. 7 i art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612, ze zm.) - u.g.h. Zgodnie z tym ostatnim przepisem przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Art. 23 a ust. 7 tej ustawy stanowi, że naczelnik urzędu celnego, w drodze decyzji, cofa rejestrację przed jej wygaśnięciem, jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia wymogów określonych w ustawie. Podkreślić należy, że art. 23 a) – 23 f) dodane zostały do ustawy o grach hazardowych ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779 – zwanej także dalej nowelą) i weszły w życie 14.07.2011 r. Dotyczą one rejestracji, eksploatacji i badania automatów i urządzeń do gier. W art. 23 d zawarta została delegacja do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier. Z art. 23 a ust. 3 ustawy wynika, że rejestracja urządzenia do gry lub automatu możliwa jest tylko w sytuacji, gdy takie urządzenia spełniają warunki określone w ustawie, co potwierdzać ma opinia jednostki badającej, upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Na pisemne żądanie naczelnika urzędu celnego, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, podmiot eksploatujący automat lub urządzenie jest obowiązany poddać automat lub urządzenie badaniu sprawdzającemu (art. 23 b ust. 1). Badanie sprawdzające przeprowadza, na zlecenie naczelnika urzędu celnego, jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatów (art. 23 b ust. 3.). Takie jednostki, posiadające specjalne upoważnienie ministra właściwego do spraw finansów publicznych, określa art. 23f, ich wykaz publikowany jest na stronie internetowej ministerstwa. W świetle tych uregulowań wyłącznie opinia jednostki badającej może być dowodem na okoliczność, czy automat spełnia wymogi ustawy określone w art. 129 ust. 3 u.g.h. Podstawą wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie były wyniki kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Celnego w [...] i dokonanego w jej trakcie eksperymentu polegającego na przeprowadzeniu gry na automacie o niskich wygranych, który ujawnił, że automat nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 129 ust. 3 u.g.h. w zakresie maksymalnej jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze. Następnie przeprowadzone zostało badanie sprawdzające automatu [...] przez upoważnioną jednostkę badającą - Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w [...], która w swojej opinii wykazała, że automat nie jest wyposażony w system trwałej rejestracji i zapamiętywania danych. Brak jest zabezpieczenia liczników elektronicznych przed próbą zmiany wskazań. Stwierdzono możliwość zmiany tych wskazań bez ingerencji w płytę logiczną, obudowę liczników i bez naruszania plomb zabezpieczających jednostki badającej. Przede wszystkim zaś ustalono, że automat umożliwiał grę za stawki wyższe niż ustawowo dopuszczalne (nawet 50 zł) oraz uzyskanie wygranych wyższych niż określone w art. 129 ust. 3 u.g.h. Okoliczności te wskazują jednoznacznie, że zarejestrowany automat nie spełnia wymogów określonych w ustawie. Wymogi te określa szczegółowo rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz. U. z 2012 r., poz. 312), wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 23d u.g.h. Należy podkreślić, że dla cofnięcia rejestracji wystarczające jest stwierdzenie niezgodności automatu z warunkami określonymi w u.g.h. Nie ma przy tym znaczenia fakt, czy automat utracił w trakcie eksploatacji cechy techniczne pozwalające na prowadzenie gier odpowiadających definicji ustawowej gry na automatach o niskich wygranych, czy od początku ich nie posiadał, mimo że został zarejestrowany jako automat do takich gier (por. m. in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2.09.2014 r., II SA/Bk 566/14, Lex Nr 1513084, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.07.2014 r., I SA/Po 114/14, Lex Nr 1490077). WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 13.04.2012 r., II SA/Rz 34/12, Lex Nr 1145868 zwrócił przy tym uwagę, że możliwość cofnięcia rejestracji automatu przed jej wygaśnięciem powiązana jest ściśle z brakiem spełnienia warunków określonych w ustawie, a nie z brakami dokumentacji niezbędnej dla rejestracji urządzenia. W wyroku tym Sąd podkreślił, że możliwość uchylenia (cofnięcia) rejestracji w trakcie okresu jej ważności nie narusza Konstytucji RP, zwłaszcza chronionej nią zasady wolności gospodarczej, żadna wolność nie ma bowiem charakteru absolutnego, a to oznacza, że może być ograniczona przez ustawę. W rozpoznawanej sprawie zgromadzone dowody potwierdziły, że automat [...], nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...] nie spełnia wymagań określonych w ustawie o grach hazardowych, a to obligowało organ do wydania decyzji o cofnięciu jego rejestracji zgodnie z treścią art. 23 a ust. 7 u.g.h. Odnosząc się do tych zarzutów skargi, w których podniesiono oparcie rozstrzygnięcia na opinii z badania przeprowadzonego przez jednostkę, która nie posiada odpowiedniej akredytacji, należy stwierdzić, że badanie sprawdzające automatu wykonała upoważniona przez Ministra Finansów jednostka badająca - Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w [...] (opinia Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., upoważnienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...], dla Izby Celnej w [...]). Badanie to potwierdziło, że automat należący do Spółki nie odpowiada obowiązującym przepisom dotyczącym maksymalnej stawki za grę i maksymalnej jednorazowej wygranej czyli art. 129 ust. 3 u.g.h., a tym samym dawało wystarczającą podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 23a ust. 7 u.g.h., czyli cofnięcia rejestracji automatu. Opinia akredytowanej jednostki badającej odpowiada zdaniem Sądu standardom wynikającym z obowiązującego w dacie jej wydania rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz. U. z 2012 r. poz. 312). Przepisy tego rozporządzenia znajdowały zastosowanie w sprawie, co słusznie wywiódł organ stwierdzając m.in. iż data rejestracji automatu nie obliguje organu do stosowania regulacji obowiązujących przed wejściem w życie w/w rozporządzenia. Jednocześnie, Sąd nie mógł uwzględnić argumentacji skargi podważającej uprawnienia jednostki badającej upoważnionej do badania sprawdzającego automatu na podstawie art. 23f u.g.h. Należy zwrócić uwagę, że okoliczność, czy jednostka badająca spełnia ustawowe warunki do uzyskania upoważnienia, o którym mowa w art. 23b ust. 3 i w art. 23f ust. 1 u.g.h. sprawdzana jest wyłącznie w toku postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów, wszczętego na wniosek zainteresowanej jednostki badającej. W przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek wymienionych w art. 23f ust. 1 u.g.h., jednostka otrzymuje upoważnienie. W konsekwencji, organy Służby Celnej nie posiadają jakichkolwiek prawnych możliwości, aby kwestionować decyzję Ministra Finansów o upoważnieniu jednostki do wykonywania badań sprawdzających i wpisu na listę tych jednostek. To wyłącznie minister właściwy do spraw finansów publicznych może badać, czy jednostka badająca utrzymuje warunki, których spełnienie było konieczne dla udzielnie upoważnienia. Zatem weryfikacja prawidłowości udzielenia upoważnienia przez Ministra Finansów nie może być dokonywana przez organy celne prowadzące postępowania w poszczególnych sprawach, w których badania sprawdzające wykonują upoważnione jednostki badające (zob. wyroki WSA w Białymstoku z 12 maja 2014 r., II SA/Bk 67/14, w Lublinie z 27 marca 2014 r., III SA/Lu 846/13, w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r., VI SA/Wa 1167/14). Zastrzeżenia strony co do obiektywizmu jednostki badającej pozostającej w strukturach Służby Celnej, nie mogą stanowić dla organu uzasadnienia odmowy poddania automatu badaniu przez jednostkę wyznaczoną (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2014 r., III SA/Kr 1431/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2013 r. II SA/Bk 851/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 września 2014 r. III SA/Gl 1017, wszystkie orzeczenia pub. na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn, uznając, iż w objętej kontrolą Sądu sprawie nie doszło do naruszenia prawa, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.