I OSK 1387/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 800/15 w sprawie ze skargi A. T. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 800/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę A. T. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 2014 r. (dalej decyzja z [...] października 2014 r.) Gminy [...] (dalej Wójt) umorzył postępowania administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...], z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] i przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Lublinie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. [nr [...]] (dalej postanowienie z [...] lutego 2015 r.) Wójt ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją [...] października 2014 r., w wysokości [...] zł. Połową tych kosztów, tj. kwotą [...] zł organ obciążył Gminę [...] (właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], pozostałą kwotą, tj. [...] zł obciążeni zostali współwłaściciele działki nr [...], tj. A. T. i K. K. (dalej skarżący), stosownie do posiadanych przez nich udziałów w nieruchomości, tj. po [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w związku z postępowaniem rozgraniczeniowym dotyczącym wymienionych działek, poniesione zostały w interesie stron koszty na pokrycie wykonania operatu geodezyjnego i czynności technicznych rozgraniczenia przez biegłego geodetę. Zgodnie ze złożoną fakturą, koszty te wyniosły [...] zł. Ustalenie granic i toczące postępowanie odbywało się w interesie wszystkich stron i miało służyć usunięciu niepewności co do przebiegu wspólnej granicy, zatem uznano za zasadne rozłożenie kosztów po połowie na właścicieli graniczących nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. [nr [...]] (dalej postanowienie z [...] maja 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia A. T. i K. K., utrzymało w mocy postanowienie z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne [Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej pgk], wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. W myśl art. 31 ust. 1 pgk, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 kpa, stronę obciążają koszty postępowania poniesione w interesie lub na żądanie strony, jeśli nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów tych zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 kpa). Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 kpa). Rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, zatem koszty rozgraniczenia winny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego tj. wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Do kosztów tych zaliczyć należy wynagrodzenie geodety, jego wydatki poniesione w związku ze sporządzeniem map i innych dokumentów niezbędnych do ujawnienia wyników rozgraniczenia w katastrze nieruchomości i w księdze wieczystej oraz znaków granicznych, a także wydatki poniesione na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania rozgraniczeniowego było ustalenie granicy pomiędzy działką nr [...], stanowiąca własność Gminy [...], a działką nr [...], stanowiąca współwłasność A. T. i K. K. Koszty postępowania winny zostać poniesione przez wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Kolegium uznało za prawidłowe – tak ustalenie przez Wójta wysokości kosztów przedmiotowego postępowania, w oparciu o umowę o dzieło z [...] stycznia 2014 r. zawartą pomiędzy Gminą [...] a geodetą A. K. i wystawiony do niej rachunek z [...] września 2014 r. na kwotę [...] zł, jak i obciążenie nimi po połowie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości (stron postępowania), a w odniesieniu do współwłaścicieli działki nr [...], stosownie do posiadanych przez nich udziałów w nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. T. i K. K. wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając naruszenie zasady prawdy obiektywnej, tj. art. 7 i 77 kpa, naruszenie zasady pogłębiania zaufania i informowania (art. 8 i 9 kpa), nie wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 kpa) i naruszenie art. 264 kpa, przez zbyt późne – w stosunku do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego – podjęcie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 kpa, które ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 kpa, stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 kpa). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 kpa). W postępowaniu rozgraniczeniowym regułą rozkładu kosztów postępowania jest zasada wynikająca z normy prawa cywilnego, a mianowicie z treści art. 152 kodeksu cywilnego, który nakłada na właścicieli gruntów sąsiadujących obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymaniu znaków granicznych oraz ustala zasadę ponoszenia po połowie związanych z tym kosztów. Stanowisko to znajduje wyraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 11.12.2006 r. I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26 (dalej uchwała I OPS 5/06), gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej kc) - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwu aktach prawnych: ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) i Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny, są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu przepisów art. 152 i 153 kc z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 pgk, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 kpa), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 kc. Pogląd wyrażony w uchwale I OPS 5/06 jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 152 kc i właściwie je zastosowały. Koszty postępowania poniesione zostały w interesie stron tego postępowania, a więc również skarżących, mimo że postępowanie zakończyło się umorzeniem i przekazaniem sprawy do sądu powszechnego, z powodu niemożności zgodnego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy ich nieruchomościami. Poniesione w toku postępowania koszty nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek gminy [...] (k. 7 akt administracyjnych), która wnosiła o rozgraniczenie działki nr [...] będącej jej własnością z nieruchomością sąsiednią nr [...] – stanowiącą współwłasność po 1/2 części A. T. i K. K., położonych w miejscowości [...] w gminie [...]. Do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] września 2009 r. wyznaczyło Wójta Gminy [...] (dalej Wójt). O wszczęciu postępowania strony zawiadomiono postanowieniem Wójta z [...] kwietnia 2014 r. Sądowi z urzędu znany jest fakt, że w wyniku tego postępowania nie udało się ustalić przebiegu granicy na gruncie ani ostatniego spokojnego stanu posiadania. Nie udało się nakłonić stron do zawarcia ugody. W tym stanie rzeczy Wójt umorzył postępowanie i przekazał sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a rozstrzygnięcie Kolegium było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, rozpoznanej pod sygn. akt III SA/Lu 144/15. Tym samym należało uznać, że skoro zakwestionowano przebieg granicy, to pomiędzy właścicielami graniczących nieruchomości powstał spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tego sporu. Należy stwierdzić, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się także w interesie skarżących, a zatem stosownie do wynikającej art. 152 kc reguły ponoszenia kosztów takiego postępowania, wszyscy oni są obowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich byli inicjatorami wszczęcia postępowania. Organy prawidłowo ustaliły wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego - znajduje ona odzwierciedlenie w treści art. 263 § 1 kpa. Zalicza się do nich między innymi należności biegłych a także koszty wywołane oględzinami na miejscu. W sprawie nie było kwestionowane, że czynności techniczne z udziałem biegłego zostały wykonane. Skarżący kwestionowali wysokość wypłaconego geodecie wynagrodzenia, wskazując, że nie wywiązał się on w całości z przyjętego zobowiązania wynikającego z umowy o dzieło zawartej dnia [...] stycznia 2014 r. z Gminą [...], ponieważ nie dokonał trwałej stabilizacji punktów granicznych, co było przewidziane w § 1 tej umowy. W ocenie Sądu I instancji, zarzut ten nie mógł podważyć prawidłowości ustaleń organu w zakresie wysokości poniesionych kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Z treści umowy z geodetą wynika jednoznacznie, że obowiązek trwałej stabilizacji punktów granicznych aktualizuje się w momencie, gdy decyzja o rozgraniczeniu stanie się ostateczna. Warunek te nie został spełniony, wobec czego nie można zarzucić wykonawcy (geodecie) nienależytego niewykonania umowy, a w konsekwencji odmówić choćby częściowej zapłaty wynagrodzenia. Organy we właściwy sposób ustaliły wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz wskazały w jakim stopniu poszczególne strony są zobowiązane do ich uiszczenia. Za chybiony Sąd I instancji uznał zarzut spóźnionego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Okoliczność, że organ nie wydał postanowienia o kosztach postępowania "jednocześnie" z decyzją o umorzeniu postępowania, nie oznacza naruszenia przepisu art. 264 § 1 kpa. Użyte w tym przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji", stanowi zalecenie dla takiego postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (wyrok WSA w Łodzi z 15.5.2014 r., II SA/Łd 1301/13; tak również Małgorzata Jaśkowska, Komentarz do art. 264 kpa, System informacji prawnej Lex Omega). W świetle art. 261 kpa i następnych, okoliczność, że decyzja nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz umarza postępowanie, nie ma znaczenia dla oceny zasadności rozstrzygnięcia o kosztach. W toku kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które stanowiłoby podstawę do wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną wywiedli A. T. i K. K., reprezentowani przez r. pr. M. R., zaskarżając wyrok III SA/Lu 800/15 w całości, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1.art. 133 § 1 ppsa przez wydanie wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, z pominięciem w całości wniosku skarżących z 8 lutego 2016 r.; 2. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 264 kpa, przez wydanie wyroku z pominięciem dokładnego zbadania zasadności wysokości kosztów postępowania; 3. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 123 kpa, polegające na braku możliwości dokonania kontroli kasacyjnej orzeczenia, w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie odnosi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów zawartych w skardze; 4. art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 pgk, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli legalności działalności administracji publicznej w związku z zapisami umowy, które będąc ewidentnie sprzeczne z ustawą, przenosiła na skarżących koszty postępowania; II. prawa materialnego: 1. art. 123 § 1 kpa przez wydanie postanowienia o kosztach postępowania poza tokiem postępowania, w fakcie wcześniej prawomocnie zakończenia tego postępowania; 2. art. 639 kc w zw. z art. 264 § 1 kpa [w] zakresie w jaki organ naliczył koszty, nie pomniejszone o składniki jakie wykonawca oszczędził z powodu niewykonania wszystkich części dzieła wynikających z umowy; 3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 4 pgk w zw. z § 13 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości (dalej rozporządzenie), przez niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym uznaniu, że geodeta nakłaniał strony do ugody, przedstawił dowody i argumenty za proponowanym przebiegiem granicy, podczas gdy to nie miało miejsca, na co dowód stanowi opinia geodety dla sądu – k. 60 operatu geodezyjnego; 4. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 34 ust. 1 pgk w zw. z § 15 ust. 1 "lit" rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że geodeta sam wykonał pomiar granic i sporządził z nimi protokół graniczny w trakcie rozprawy granicznej, podczas gdy taka czynność nie miała miejsca (co sam potwierdził w dokumentacji technicznej). Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie skargi na rozprawie; dopuszczenie dowodu na nośniku DVD na okoliczność przerobienia dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa okazał się niezasadny. W doktrynie i orzecznictwie panuje pogląd, że art. 133 § 1 ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok NSA z 14..6.2016 r. I GSK 829/14, aprobowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 629-630, nb 4 i akceptowane przez Komentatorów orzecznictwo). Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 457 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Organy nie miały obowiązku prowadzenia dowodów, które nie dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 264 § 1 kpa, bowiem organy w sposób dostateczny zbadały wysokość kosztów postępowania w świetle art. 263 § 1 kpa, a Sąd I instancji trafnie wynik tego badania aprobował. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 123 kpa. Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 ppsa). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 151 ppsa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok NSA z 24.6.2004 r. FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 ppsa zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 ppsa. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność postanowienia, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) nie został skonstruowany prawidłowo. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ppsa składa się z trzech liter (a, b, c) – o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza – op. cit., s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 1 pgk mógł być skutecznie podniesiony jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 in medio w zw. z art. 33 ust. 2 in princ. pgk). Chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 123 § 1 kpa. Postanowienie [...] lutego 2015 r. nie zostało wydane poza tokiem postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15.5.2014 r. II SA/Łd 1301/13, Lex 1467989, zgodnie z którym użyte w art. 264 § 1 kpa sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi jedynie zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (aprobowany przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 1092, uw. 4). Za taką wykładnią przemawia przyjęcia przez ustawodawcę stanowiska dualistycznego – rozłączności decyzji administracyjnej kończącej postepowanie w sprawie w danej instancji i postanowienia rozstrzygającego kwestię incydentalną – kosztów postępowania w sprawie. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, to dopiero ostateczne zakończenie postępowania głównego pozwala w pełni uwzględnić koszty postępowania (art. 138 § 2 – W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41 – w zw. z art. 136 kpa). Zarzut naruszenia art. 639 kc w zw. z art. 264 § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Brak jest podstaw do obniżenia wynagrodzenia biegłego, który gotów był wykonać czynności w postaci trwałej stabilizacji punktów granicznych, który to obowiązek aktualizował się w momencie, gdy decyzja o rozgraniczeniu stanie się ostateczna (§ 1 umowy; k. 22 akt administracyjnych). Nie doszło do odstąpienia od umowy przez zamawiającego – przy spełnieniu przesłanek z § 9 umowy. Trafnie Sąd I instancji uznał, że skoro warunek te nie został spełniony, nie można zarzucić wykonawcy (geodecie) nienależytego niewykonania umowy, a w konsekwencji odmówić choćby częściowej zapłaty wynagrodzenia. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 34 ust. 1 pgk w zw. z § 15 ust. 1 "lit" rozporządzenia [Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości Dz.U. nr 45, poz. 453, dalej rozporządzenie] nie został skonstruowany prawidłowo. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza – op. cit., s. 736, nb 5, 6). Mimo, że autor skargi kasacyjnej stawia zarzut z pierwszej podstawy kasacyjne (art. 174 pkt 1 ppsa), w istocie zdaje się wykazywać, że fakt istotny dla rozstrzygnięcia sprawy nie został prawidłowo ustalony. Zarzut taki mógłby być skutecznie podnoszony jedynie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Przepis § 15 rozporządzenia składa się z trzech punktów (nie ustępów), z których punkt pierwszy z 3 liter, o różnej treści normatywnej. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślać się, który wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazuje. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z [zapisu elektronicznego] na nośniku DVD na okoliczność przerobienia dokumentu w postępowaniu kasacyjnym nie mógł zostać przeprowadzony. W przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym, sąd administracyjny co do zasady kontroluje, czy organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z: 7.2.2001 r. V SA 671/00, Lex nr 50129; 7.2.2006 r. II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145, akceptowane przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292-293, uw. 6, 7). Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego w jest w takich sprawach w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 ppsa). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa) i może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa; J.P. Tarno - op. cit., s. 292, uw. 6). Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Dowód z zapisu elektronicznego na nośniku DVD nie jest dowodem z dokumentu, lecz innym dowodem w rozumieniu art. 308 § 1 i 2 kpc, którego przeprowadzenie przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne (art. 106 § 3 i 5 ppsa). Skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).