II SA/Kr 1291/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. –N. M.G. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26 czerwca 2015 r. nr [...] z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 września 2013 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków wielorodzinnych z garażami wbudowanymi oraz wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] , przebudowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] na działki nr [...] , [...] obr. [...] jedn. ew. [...] , budowa drogi na działkach nr nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] na odcinku od ul. [...] do wschodniej granicy działki [...] obr. [...] jedn. ew. [...] oraz budowa zjazdów z działek nr nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] (ul. .....) na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] , przy ul. [...] i ul. [...] w K". Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015, poz. 199), dalej "u.p.z.p.", w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., nr 267 ze zm.), dalej "K.p.a." W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że od dnia 23 maja 2014 r. na terenie objętym ustaleniami powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr C/III/1579/14 z dnia 23 kwietnia 2014 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 8 maja 2014 r., poz. 2617. Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy w kontekście ustaleń planu miejscowego organ stwierdził, że ustalenia planu miejscowego nie są tożsame z warunkami z decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że w granicach obszaru objętego ww. decyzją o warunkach zabudowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] określa następujące warunki różniące się od warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia 27 września 2013 r.: • większość działki nr [...] położona jest na obszarze, na którym w ww. planie miejscowym wyznaczono tereny R.2 - tereny rolnicze, z zakazem nowej zabudowy, • północny i zachodni fragment działki oznaczony jest w planie miejscowym jako KDD.8 - teren dróg publicznych - dojazdowych oraz KDL.1 - teren dróg publicznych - lokalnych. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu opisane parametry i warunki kształtowania nowej zabudowy wynikające z decyzji WZ są inaczej określone w przedmiotowym planie miejscowym. Organ powołał się na art. 65 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazując, że ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a wygaśnięcie decyzji nakazuje przepis prawa. A.S. złożył od powyższej decyzji odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania, o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej. W uzasadnieniu w szczególności podniesiono, że poczynione przez organ ustalenia są niezgodne z prawdą, bowiem teren działki nr [...] obr. [...] jedn. ewd. [...] w całości położony jest obszarze, na którym w przedmiotowym planie miejscowym wyznaczono tereny Z.18 - teren zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej, a nie - jak ustalił to organ administracyjny - tereny R.2 - tereny rolnicze, z zakazem nowej zabudowy. Powyższe jest kluczowe, bowiem dla terenów oznaczonych w planie symbolom Z.18, którym objęta jest przedmiotowa działka określono w inny sposób warunki i szczegóły zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, niż w obszarze oznaczonym R.2, na tle którego zostały zweryfikowane postanowienia decyzji o ustaleniu warunków i uznane za inne, niż zapisy miejscowego planu. Odwołujący zarzucił, że organ nie wyjaśnił, na czym polega "inność" postanowień obu dokumentów, a to decyzji WZ i .p.z.p.. Brak jest elementów wskazujących na rzetelną analizę przesłanek powodujących konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz analizę istnienia podstaw do umorzenia postępowania. Organ nie zbadał nawet, czy w przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, były wydawane decyzje o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta, w opinii odwołującego, świadczy o nieprawidłowym prowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz o wadliwości wydanej w sprawie decyzji. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r., [...] , Prezydent Miasta K. sprostował oczywistą omyłkę w zaskarżonej odwołaniem decyzji w ten sposób, że na drugiej stronie w wierszu 16 w miejscu wpisanego sformułowania "wyznaczono tereny R.2 - tereny rolnicze, z zakazem zabudowy" powinno być: "wyznaczono tereny Z.18 - tereny zieleni nieurządzonej, z zakazem zabudowy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 13 sierpnia 2015 r., [...] , na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 162 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że regulacje ww. przepisów zapobiegają występowaniu w obrocie prawnym dwóch różnych podstaw prawnych do realizacji danej inwestycji i wynikają ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o warunkach zabudowy są bowiem wydawane w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzsennego, dlatego ustalenia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 899/11 publ. LEX nr 966398 oraz na piśmiennictwo, organ odwoławczy przybliżył wykładnię sformułowania "innych ustaleń". W oparciu o powyższe stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że konkluzja decyzji organu I instancji jest słuszna. Ustawodawca dopuszcza współistnienie planu miejscowego i wydanej przed jego wejściem w życie decyzji o warunkach zabudowy, ale tylko wówczas, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są de facto identyczne jak te, które wynikają z planu. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku, a pomiędzy regulacją planu miejscowego i przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy zachodzą daleko idące różnice. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że w świetle analizy całokształtu akt sprawy nie budzi wątpliwości, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy jest położony w większości na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod tereny zieleni nieurządzonej (Z.18), a jej północny i zachodni fragment jest położony na obszarze przeznaczonym pod drogę publiczną - dojazdową (KDD.8) oraz drogę publiczną – lokalną (KDL.1). Niezależnie od pierwotnego wskazania w zaskarżonej decyzji kategorii R.2 nie budzi wątpliwości, że obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy teren zieleni nieurządzonej, a co szczególnie istotne, ustalenia planu miejscowego są inne, niż decyzji o warunkach zabudowy. W świetle regulacji art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu wszcząć postępowanie i stwierdzić wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, biorąc pod uwagę zakres zamierzenia inwestycyjnego, obowizujący plan miejscowy może stanowić podstawę do sporządzenia projektu budowlanego w oparciu o jego treść. Organ podkreślił, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie wydano ostatecznegj decyzji pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przyznał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji i instancji, w kontekście kategorii przeznaczenia terenu w planie miejscowym było wadliwe, jednak brak jest podstaw do kwestionowania trafności samego rozstrzygnięcia, które prowadząc do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowe. Organ I instancji dokonał ponadto sprostowania uzasadnienia swej decyzji w części, w jakiej wprowadzała omyłkowe określenie przeznaczenia w planie miejscowym terenu inwestycji. A.S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając następujące naruszenia: 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia; 2) art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez zastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy; 3) art. 6 w zw. art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lipca 1997 roku w zw. art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez dokonywanie wykładni contra legem w stosunku do przepisów u.p.z.p. oraz K.p.a., co spowodowało działanie organu administracyjnego niezgodnie z przepisami prawa; 4) art. 8 K.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez prowadzenia postępowania administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów ustawy oraz podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego ustanowionych aktem prawa rangi ustawy jakim jest K.p.a., 5) art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ administracyjny kierował się przy wydaniu decyzji; 6) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, które nie zawiera wszystkich elementów wskazanych tym przepisem, co w konsekwencji uniemożliwia odniesienie się do wydanego rozstrzygnięcia w sposób merytoryczny; 7) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i nierozważenie wszystkich okoliczności i zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu z dnia [...] 2015 roku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w tym okoliczności, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a dalej także do błędnej subsumcji przepisów prawa. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych - zgodnie z art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto skarżący zarzucił, iż w sprawie nie sposób odnieść się do twierdzeń organów obydwu instancji w kwestii pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy, bowiem organy te, poza stwierdzeniem, że ustalenia wygaszonej decyzji: "nie są tożsame", nie są "de facto identyczne", "zachodzą daleko idące różnice" z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wyjaśniły, na czym polego ta "nietożsamość". W związku z ogólnością powyższych sformułowań skarżący pozbawiony jest możliwości podjęcia merytorycznej obrony swojego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zatem zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku, a skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była kontrola legalności wyżej opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującej w mocy decyzję, którą organ I instancji z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, została wydana na podstawie art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Stosownie do treści art. 65 ust. 2 u.p.z.p., przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] , uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr C/III/1579/14 z dnia 23 kwietnia 2014 r., a obowiązującego od dnia 23 maja 2014 r., wynika, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy Nr [...] , czyli działka nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] , jest położony w większości na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod tereny zieleni nieurządzonej (Z.18), a jej północny i zachodni fragment jest położony na obszarze przeznaczonym pod drogępubliczną - dojazdową (KDD.8) oraz drogę publiczną – lokalną (KDL.1). Należy wskazać, iż art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. pozostaje w związku z treścią art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak planu miejscowego, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadą jest więc pierwszeństwo w tym zakresie ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zestawienie obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że przepis art. 65 u.p.z.p. ma przede wszystkim zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy jej ustalenia są inne, niż ustalenia planu miejscowego. Zasadną jest teza, że nawet w przypadku nieuchwalenia tego przepisu przez ustawodawcę, w przypadku wejścia w życie planu miejscowego po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy podkreślić, iż plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a więc w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. daje możliwość wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie w każdej sytuacji gdy po jej wydaniu dla terenu objętego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale tylko w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego są inne, niż w wydanej decyzji. Prowadzi to do wniosku, że organ stwierdzający wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenów, na których zmieniono sposób zagospodarowania w planie miejscowym jest obowiązany stwierdzić "inność" warunków zabudowy od ustaleń planu miejscowego, ponieważ wtedy dopiero powstaje obowiązek orzeczenia o wygaśnięciu decyzji, o którym mowa w art. 65 ust. 1 u.p.z.p.. W doktrynie wskazuje się, że pojęcie "inne ustalenia" jest szersze, niż "sprzeczne", czy nawet "niezgodne". Pojęcie to należy interpretować szeroko, w związku z tym, że jego zastosowanie stanowi wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne W-wa 2011 s.545). Negatywną przesłankę dla wygaszenia decyzji stanowi uzyskanie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że jeśli w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, to inwestor może przystąpić do jej wykonania, nawet jeżeli ustalenia miejscowego planu, który stał się obowiązujący po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę, byłyby "inne". Jak trafnie wskazał organ, ustawodawca dopuszcza zatem współistnienie jako podstawę procesu inwestycyjnego decyzji o warunkach zabudowy i planu miejscowego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są identyczne z tymi, które wynikają z planu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2011 r., sygn. II SA/Kr 899/11). "Inność" ustaleń oznacza wprost wyrażoną odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z treścią planu miejscowego w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków wynikających z obu wyżej wymienionych źródeł pogodzić (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 117/11). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy odmiennie niż treść planu miejscowego następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.. Powołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja ustalająca warunki zabudowy w okresie, w którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z chwilą wejścia w życie planu miejscowego staje się bezprzedmiotowa, jeżeli ustalenia zagospodarowania terenu zawarte w tej decyzji są odmienne od ustaleń dla tego samego obszaru wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że wygaszoną decyzją nr [...] z dnia 27 września 2013 r. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy m.in. zespołu budynków wielorodzinnych z garażami wbudowanymi. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] , ogłoszony 8 maja 2014 r., obowiązuje, zgodnie z § 27 planu, od dnia 23 maja 2014 r. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wygaszoną decyzją, teren objęty decyzją o warunkach zabudowy, tj. działka nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] , jest położony w większości na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod tereny zieleni nieurządzonej (Z.18), a jej północny i zachodni fragment jest położony na obszarze przeznaczonym pod drogę publiczną - dojazdową (KDD.8) oraz drogę publiczną - lokalną (KDL.1). Definicje terenu zieleni nieurządzonej oraz ww. dróg są zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. c planu. Przeznaczenie terenów zieleni nieurządzonej jest określone w § 17 planu: 1. Ustala się przeznaczenie terenów wyznaczonych na rysunku planu pod symbolami Z.1 do Z.33 – tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej. 2. W ramach ustalonego przeznaczenia terenów utrzymuje się istniejące tereny rolnicze w tym sady i ogrody przydomowe. 3. W terenie Z.32 dopuszcza się utrzymanie istniejących ogrodów. 4. W wyznaczonych terenach utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę w obrębie istniejących działek, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 pkt 1. 5. W terenach Z.1 do Z.33 dopuszcza się lokalizację: 1) zalesień; 2) ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych; 3) dojazdów niewyznaczonych; 4) obiektów infrastruktury technicznej. 6. Wskaźnik terenu biologicznie czynnego – min.80%. Z powyższego jednoznacznie wynika zakaz nowej zabudowy. Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że - wbrew zarzutom skargi - nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że widać sprzeczność ustaleń planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 27 września 2013 r.. Budowa zespołu budynków wielorodzinnych jest bowiem niewątpliwie sprzeczna z zakazem wznoszenia nowych budynków na terenach przeznaczonych pod zieleń nieurządzoną i drogi publiczne dojazdowe i lokalne. Zatem organy prawidłowo stwierdziły, że należało wygasić decyzję ww. ustalającą warunki zabudowy, jako że zawierała ona ustalenia inne, niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W tych okolicznościach zarzuty skarżącego odnoszące się do naruszenia przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie mogą zostać uznane za zasadne, ponieważ została spełniona pozytywna przesłanka określona w tym przepisie. Należy także wskazać, że w oparciu o decyzję z 27 września 2013 r. nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, co - wbrew zarzutom skarżącego - organy wyraźnie stwierdziły. Zatem w sprawie brak jest przesłanki do zastosowania normy z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6 w zw. z art. 7 in principio, art. 7, art. 8, art. 11 K.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W sprawie bowiem został zebrany wystarczający materiał dowodowy, a obie decyzje, zarówno decyzja zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I Instancji, są jasno uzasadnione. Rozważania organów są wystarczające i adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W szczególności niezasadny jest zarzut naruszenia ogólnej zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, gdyż ważnym elementem tej zasady jest zasada pewności w sferze stosowania prawa, której wyrazem jest przewidywalność zachowań organów administracji publicznej. Jednym z fundamentów tak działającego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Zasada ta byłaby zatem naruszona, gdyby w jednym czasie dla skarżącego obowiązujące był warunki zagospodarowania ustalone decyzją z 27 września 2013 r., podczas gdy dla innych osób obowiązujące byłyby w tym zakresie ustalenia planu miejscowego – o treści innej, niż zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Na marginesie Sąd wskazuje, że skarżący w skardze w zasadzie ograniczył się do sformułowania ogólnych zarzutów opartych na przytoczeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący nie zaprezentował argumentacji nakierowanej na wykazanie, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie są inne, niż ustalenia planu miejscowego. Zarzuty skrótowego i zbyt ogólnego uzasadnienia zaskarzonej decyzji nie były zasadne i nie mogły przynieść skutku zgodnego z żądaniem skargi. Należy także wskazać, że wytknięte w odwołaniu i dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienie organu I instancji (polegające na błędnym wskazaniu w decyzji z 26 czerwca 2015 r. oznaczenia terenu R.2 - tereny rolnicze, z zakazem zabudowy, zamiast terenu Z.18 - tereny zieleni nieurządzonej, z zakazem zabudowy) zostało usunięte w postępowaniu odwoławczym. Należy tu podkreślić, że prowadząc postępowanie odwoławcze w II instancji organ odwoławczy nie ogranicza się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji (jak czyni to sąd administracyjny rozpoznający skargę), a prowadzi merytoryczne postępowanie rozpoznawcze. Zatem organ odwoławczy był uprawniony, a nawet zobowiązany, do podjęcia kroków zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne, a przede wszystkim winien ponownie merytorycznie rozpatrzyć całokształt sprawy. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy jest obowiązany usunąć naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji (vide wyrok NSA z 6 maja 2005 r., sygn. OSK 1548/04, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Użyty w art. 136 K.p.a. zwrot "organ (...) może przeprowadzić" określany jest w nauce jako "upoważnienie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na równi z organem I instancji. Obowiązek uzupełnienia postępowania wyjaśniającego ciąży na organie (...) tylko w przypadku, gdyby zaniechanie takiego uzupełnienia prowadziło do sprzecznego z zasadami prawdy obiektywnej oraz udziału strony załatwienia sprawy" (E. Ochendowski (w:) S. Jędrzejewski, E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne..., s. 103). W niniejszej sprawie organ odwoławczy zrealizował swoje obowiązki, nie przekraczając przy tym zakresu sprawy administracyjnej wyznaczonego przez decyzję organu I instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, co uczynił organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Reasumując, zarzuty podniesione przez skarżącego okazały się bezzasadne. Sąd nie stwierdził również żadnych uchybień skutkujących uwzględnieniem skargi. Z wszystkich wyżej wymienionych względów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i dlatego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.