II SA/Bd 1314/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...]B. M. N. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...]2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odstąpił od nałożenia na R. N. – inwestora wykonanych robót budowlanych, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz U z 2013 r., poz. 1409; ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że R. N. nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Powołując się na ocenę techniczną termomodernizacji budynku sporządzoną przez mgr inż. W. P., organ wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym nie zachodziła potrzeba wykonania żadnych czynności faktycznych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ponieważ roboty te nie wpłynęły na pogorszenie stanu konstrukcji. W sposób znaczący zwiększyły one energooszczędność, a przez to zmieniono klasę energetyczną nieruchomości, poprawiono mikroklimat pomieszczeń, ulepszono paraprzepuszczalność chroniącą dom przed rozwojem pleśni i grzybów. Odnosząc się do brak zgody współwłaścicielki nieruchomości A. S. na legalizacje wykonanych robót, organ wskazał, że jest ona jedyną osobą nie wyrażającą zgody na legalizację. Dodał, że wyżej wymieniona nie podważyła w żaden sposób fachowej oceny wykonanych robót i ich zgodności ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną. Powołanie się wyłącznie na prawo własności, w ocenie organu, nie uzasadnia nałożenia na inwestora obowiązku dokonania rozbiórki wykonanego samowolnie lecz zgodnie ze sztuką budowlaną ocieplenia. Organ dodał, że wpływ na wydane rozstrzygnięcie miała również treść znowelizowanego w dniu 28 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2015, poz. 443) zapisu art. 30 ust. 1 pkt 2 c ustawy Prawo budowlane, wyłączająca konieczność zgłaszania zamiaru wykonania docieplenia budynków do wysokości [...] m – wysokość przedmiotowego budynku nie przekracza [...] m. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 24 § 3 w zw. z art. 26 § 1 i 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji pomimo, że pracownicy organu podlegali wyłączeniu od rozpoznania sprawy z urzędu; 2) art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie; 3) art. 78 § 1 i 2 k.p.a poprzez bezzasadne nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej; 4) art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy, pomimo zachodzącej konieczności wyjaśnienia okoliczności faktycznych przy udziale świadków; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn nieprzeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącą; 6) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz.U. 1994, Nr 89, poz 414, ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pominięciu, że w sprawie w dacie wydania zaskarżonej decyzji, bark było możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uzupełnienie postępowania dowodowego i zmianę zaskarżonej decyzji w kwestionowanym zakresie poprzez nakazanie inwestorowi rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych. Decyzją z dnia [...]2015 r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał za nieprawidłowe ograniczenie postępowania dowodowego wyłączenie do badania zgodności wykonywanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości – realizacji inwestycji bez wiedzy i zgody pozostałych właścicieli. Zwrócił również uwagę, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutów osoby podającej się za pełnomocnika współwłaściciela – K. D. zawartych w protokole z oględzin obiektu budowlanego z dnia [...]2015 r. o kontynuacji robót przy wykonywaniu docieplenia pomimo wstrzymania robót budowlanych postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wskazał również, że z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]2014 r. wynika, że przedmiotowy obiekt znajduje się na obszarze Starego Miasta wpisanego do rejestru zabytków. Okoliczność ta nie została uwzględniona w prowadzonym postępowaniu, ani w ocenie technicznej z dnia [...]2015 r. wskazującej błędnie, że obiekt nie podlega ochronie konserwatorskiej. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w przypadku budynków położonych w układzie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków wymagane jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i bez spełnienia tego wymogu nie jest możliwe zalegalizowania wykonanych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentu organu I instancji dotyczącego zmian w znowelizowanej ustawie Prawo budowlane i wyłączenia konieczności zgłaszania wykonania docieplenia budynków do wysokości [...] m, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis art. 29 ust. 4 znowelizowanej ustawy przewiduje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Przy tym zgodnie z zapisem art. 6 ustawy z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy Paro budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tejże ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę również na naruszenie przepisów art. 33 i 40 k.p.a. poprzez doręczanie pism stronie jak i pełnomocnikowi co do którego nie zostało wyjaśnione istnienie i zakres upoważnienia do występowania w imieniu strony. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające wyłączenie pracowników lub organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. S. zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania tj: 1) art. 24 § 3 w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji pomimo tego, że już w momencie wydawania decyzji był on niezdolny do orzekania, albowiem jego pracownicy podlegali wyłączeniu od rozpoznania sprawy z urzędu wobec zaistnienia przesłanek wyłączenia; 2) art. 7, 8 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów nie uwzględnienia zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 24 3 w zw. z art. 26 2 i 3 k.p.a. Skarżąca wskazała, że pełnomocnikiem inwestora był W. P. były pracownik organu I instancji, który pełnił kierowniczą funkcję Zastępcy Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego [...]. Powyższa okoliczność, a także analiza sposobu prowadzenia przez organ I instancji postępowania prowadzi, zdaniem skarżącej do wniosku, że pracownicy organu nie są w niniejszej sprawie bezstronni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Prokurator, który zgłosił udział w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie decyzji. Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którą uchylono i przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzję, którą odstąpiono od nałożenia na inwestora wykonanych robót budowlanych, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podstawę prawną decyzji organu II Instancji stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, powodem uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było: - brak wyjaśnienia przez organ I instancji kwestii dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości; - nie odniesienie się przez organ I instancji do zarzutów osoby podającej się za pełnomocnika współwłaściciela – K. D. zawartych w protokole z oględzin obiektu budowlanego z dnia [...]2015 r. o kontynuacji robót przy wykonywaniu docieplenia pomimo wstrzymania robót budowlanych; - pominięcie konieczności uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na przeprowadzone prace budowlane. Odnosząc się do przytoczonych wyżej okoliczności, należy uznać, że zaistniały one w sprawie i stanowiły właściwą przyczynę wydania prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w sposób zasadny organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie, organ I instancji winien był ustalić, czy inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 10 stycznia 2011 r., podjął uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać należy, że po podjęciu tej uchwały, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiały się stanowiska, że w postępowaniu naprawczym opartym o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor nie ma obowiązku wykazania dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz: - wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn.. akt II OSK 1632/10; - wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV są 523/01, ONSA 2004/2/54; wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r. Ostatecznie jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się przeciwna i jednolita linia orzecznicza jako zdecydowanie dominująca (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn.. akt II OSK 1290/14; z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, LEX nr 1495291; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, LEX nr 1358518; z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11). Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które również podziela skład orzekający w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że potwierdzona w sentencji uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, przesądzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pamiętać należy, że osią rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego było zagadnienie, czy wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakaz wykonania określonych czynności odnosi się wyłącznie do czynności w znaczeniu materialnoprawnym, czy też może obejmować czynności procesowe (formalne), w tym przypadku złożenie wspomnianego oświadczenia. Kwestia ta jednoznacznie przesądzona została w sentencji przywołanej uchwały, nie wykluczono jednak tego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Należy przy tym pamiętać, że brak uzyskania w toku postępowania administracyjnego zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na przeprowadzenie robót budowanych, nie oznacza, że inwestor nie może ubiegać się o wyrażenie na nie zgody składając stosowne powództwo przed sądem powszechnym. Nie odniesienie się przez organ I instancji do zarzutów zawartych w protokole z oględzin obiektu budowlanego z dnia [...]2015 r. o kontynuacji robót przy wykonywaniu docieplenia pomimo wstrzymania robót budowlanych, sprawia, że istnieją niewyjaśnione ostatecznie rozbieżności, co do okresu wykonywania robót i terminu ich zakończenia. Organ odwoławczy słusznie też nie zaakceptował braku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na przeprowadzone prace budowlane, w sytuacji w której przedmiotowy wielorodzinny budynek mieszkalny znajduje się na obszarze Starego Miasta wpisanego do rejestru zabytków. Obowiązek uzyskania ww. zgody wynika z przepisu art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Co się natomiast tyczy ustaleń w zakresie wysokości budynku, to wbrew twierdzeniu organu I instancji, fakt, iż wysokość przedmiotowego budynku nie przekracza [...] metrów nie ma w sprawie znaczenia, albowiem, jak stanowi przepis art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, pozwolenia na budowę wymagają roboty budowlane wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Przedmiotowe prace budowlane nie były więc zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę. Powyżej omówione uchybienia kwalifikowały decyzję pierwszoinstancyjną do wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez orzeczenie o jej uchyleniu do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zakresie natomiast naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 40 § 1 k.p.a., to brak było warunków, by uznać, że naruszenie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy i nie było ono przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji, jak wynika to z uzasadnienia organu odwoławczego, który stwierdził o konieczności zwrócenia uwagi na problem stosowania tego przepisu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, należało uznać je za niezasadne. Organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 24 § 3 w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a. Przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, albowiem jak wynika z wniosku skarżącej z [...]2014 r. (k. 37 akt sądowych w sprawie II SA/Bd 1315/15) skarżąca zwróciła się o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od rozpoznania sprawy z uwagi na fakt, iż R. N. jest byłym pracownikiem organu, co odebrała jako istnienie "koleżeńskiego układu". Wniosek ten został rozpoznany przez organ postanowieniem z dnia [...]2014 r., odmawiającym wyłączenia organu z uwagi na brak przesłanek z art. 24 oraz 25 k.p.a. (vide: k. 51 akt administracyjnych I instancji). W ocenie Sądu powyższe postanowienie nie narusza prawa, jak i podane w nim motywy rozstrzygnięcia, skoro brak było przesłanek co do wyłączenia jakiegokolwiek pracownika organu, jak też samego organu (art. 25 k.p.a.). Przepis art. 26 k.p.a. nie był w sprawie stosowany i dlatego też organ nie mógł go naruszyć. Co się natomiast tyczy zarzutu naruszenia przepisów art. 7, 8 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów nie uwzględnienia zarzutów skarżącej wyrażonych w odwołaniu, w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 3 w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a., to należy stwierdzić, że organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczności w jakich następuje wyłączenie pracowników lub organu – które nie występują w przedmiotowej sprawie - są określone w art. 24 § 1-3 oraz w art. 25 ww. ustawy. Jakkolwiek organ nie wyjaśnił tego zagadnienia w sposób szczegółowy, to jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy z uwagi na trafność postanowienia z dnia [...]2014 r., odmawiającym wyłączenia organu od prowadzenia przedmiotowej sprawy. Z uwagi więc na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., oddalono skargę.