II OSK 1387/16

Dnia 12 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. N. i W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 993/15 w sprawie ze skargi H. N. i W. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 993/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. N. i W. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił na wniosek H. i W. N. wszczęcia postępowania w sprawie kontroli legalności wybudowania drugiego wyjazdu z nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], której właścicielem jest R. K.. W jego ocenie organu I instancji, H. i W. N. nie przysługuje w sprawie status strony, gdyż sporna brama została wybudowana na działce o nr [...]. A działka wnioskodawców nie graniczy z tą, na której zrealizowano przedsięwzięcie. Zażalenie od ww. postanowienia wnieśli H. i W. N.. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił postanowienie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61a K.p.a. było niedopuszczalne. Organ I instancji przeprowadził bowiem postępowanie wyjaśniające (między innymi oględziny). Zastosowanie zaś wspomnianego przepisu może mieć miejsce w sytuacji, gdy brak statusu strony, czy też inny przypadek niemożności wszczęcia postępowania w sprawie jest oczywisty i nie wymaga postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie organ II instancji zaakceptował stanowisko PINB [...], że H. i W. N. nie przysługuje interes prawny w toczącym się postępowaniu w związku z czym dalsze postępowanie powinno się toczyć bez ich udziału. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. i W. N., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: - art. 7 K.p.a. przez wydawanie decyzji i postanowień nie uwzględniających interesu publicznego i słusznego interesu obywateli; - art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; - art. 77 K.p.a. przez brak zebrania i dokładnego zbadania okoliczności sprawy; - art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy skarżąca podniosła, że realizacja zjazdu będzie skutkować parkowaniem samochodu inwestora praktycznie przy granicy ich nieruchomości (w wiacie garażowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 993/15, oddalając skargę, wskazał, że art. 61a § 1 K.p.a. wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie ww. przepisu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, po zbadaniu kontekstu sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zastosowanie ww. przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym (por wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., II OSK 1609/13). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu II instancji w sprawie jest prawidłowe. Organ I instancji, po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości, odmówił wszczęcia postępowania, opierając się na art. 61a § 1 K.p.a. Wydanie takiego rozstrzygnięcia było niedopuszczalne, gdyż jak wcześniej wskazano, zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego. Zatem skarga H. i W. N. była nieuzasadniona. Sąd zwrócił jednak organom administracji uwagę, że w sprawie nie można, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, przesądzić o statusie skarżących w niniejszym postępowaniu jako jego stron. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., może wynikać z norm zarówno prawa cywilnego, jak i administracyjnego. Organy administracji ograniczyły się w sprawie jedynie do kwestii bezpośredniego graniczenia nieruchomości, na której zrealizowano wyjazd z nieruchomością będącą własności skarżących. Nie zbadano występowania żadnych innych przesłanek pozwalających uznać H. i W. N. za strony w postępowaniu. A w trakcie rozprawy ci ostatni podnieśli, że realizacja zjazdu skutkuje możliwością parkowania samochodu przez inwestora tuż przy granicy ich nieruchomości. To uzasadnia konieczność zbadania, czy interesu prawnego skarżący nie mogą wywieść choćby z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż: 1) 7 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie; 2) 10 m – w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie; 3) 20 m – w przypadku większej liczby stanowisk, z uwzględnieniem § 276 ust. 1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli H. N. i W. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a oraz w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia wskazanych wyżej przepisów polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie posiadania przez skarżących przymiotu strony postępowania oraz przyznania im interesu prawnego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.); - art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a oraz w zw. z art. 61a K.p.a. przez oddalenie przez WSA w Gliwicach skargi małżonków H. i W. N., w sytuacji gdy Sąd I Instancji przyjął, że organ I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 61a K.p.a., a mimo to uznał, że postanowienie organu II instancji w zakresie wykluczenia skarżących z kręgu stron postępowania jest prawidłowe, co w konsekwencji wywarło wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania zaskarżonego orzeczenia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, że skarżącym, jako właścicielom działki sąsiedniej z terenem, na którym przeprowadzona została inwestycja, nie przysługuje przymiot strony postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, mimo że Sąd I Instancji wskazał, iż organy nie zbadały żadnych innych przesłanek pozwalających uznać skarżących za strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie podzielił argumentacji organu II instancji jakoby skarżący nie posiadali w sprawie budowy wjazdu przymiotu strony. Wręcz odwrotnie, Sąd stwierdził, że przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające było niewystarczające dla wypowiedzenia przez organy administracyjne oceny w tym zakresie. Tak więc Sąd I instancji ani nie zaakceptował stanowiska organu II instancji w tym zakresie, ani też nie przesądził o istnieniu takiego interesu prawnego, oceniając, że sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia. Z tego względu wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, jako wiążące się z kwestią oceny istnienia przymiotu strony H. N. i W. N. w postępowaniu dotyczącym budowy wjazdu na działce nr [...], należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, ale również ze względów przedstawionych poniżej. Z uwagi bowiem na zarzuty skargi kasacyjnej (ich merytoryczną zawartość), ocena Sądu I instancji w tym zakresie wymaga modyfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny, co zasadniczo nie ma wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, tj. oddalenie skargi przez Sąd I instancji. Nie można bowiem podzielić argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej jakoby w sprawie budowy zjazdu na teren sąsiedniej nieruchomości skarżący posiadali interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego. Skarżący nie wykazali żadnej normy prawa materialnego (czy to administracyjnego, czy cywilnego), z której można by taki interes prawny wywieść w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przedmiotem wniosku skarżących była budowa wjazdu. Bez znaczenia dla tej oceny jest to gdzie na nieruchomości inwestora będzie parkowany samochód. Budowa wjazdu nie determinuje bowiem konkretnej lokalizacji miejsc postojowych w odniesieniu np. do treści wskazanego przez Sąd I instancji § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia. Jest to bowiem odrębne zagadnienie od budowy wjazdu. Odnośnie zaś budowy wjazdu, w trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji dokonał ustalenia miejsca wybudowania zjazdu pod kątem jego wpływu na nieruchomość skarżących (działkę nr [...]). Jak prawidłowo wywiodły w tym zakresie organy administracyjne obu instancji nie można doszukać się jakiegokolwiek bezpośredniego wpływu przedmiotowego wjazdu na interes prawny skarżących wynikający z prawa własności do sąsiedniej nieruchomości nr [...]. Przedmiotowy zjazd znajduje się bowiem w ogrodzeniu nieruchomości, składającej się z działek nr [...] i [...], po drugiej jej stronie względem granic działki nr [...], tj. od strony działki nr [...], stanowiącej drogę, przy której nie znajduje się ww. działka należąca do skarżących. Brak jest zatem podstaw, aby, tak jak to przyjął Sąd I instancji, w sprawie zachodziła podstawa do dokonania dodatkowych wyjaśnień wpływu budowy wjazdu na nieruchomość skarżących, w tym z uwzględnieniem kwestii miejsc postojowych, które nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego oceny legalności budowy wjazdu. W tym miejscu, dla celów uporządkowania wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych, należy stwierdzić, że niewątpliwie, jak to prawidłowo oceniono w sprawie, doszło do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o czym świadczy np. fakt przeprowadzenia oględzin. Oznacza to, że doszło w okolicznościach tej sprawy do wszczęcia postępowania administracyjnego; jednak organ I instancji, po dokonaniu stosownych czynności wyjaśniających, zastosował art. 61a § 1 K.p.a. i wydał rozstrzygnięcie, odmawiając skarżącym wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym miejscu wskazania wymaga, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić na wstępnym etapie badania wniosku, gdy nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na istnienie oczywistej przeszkody do wszczęcia postępowania, np. z uwagi, że podmiot wnioskujący nie posiada przymiotu strony. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zarówno Sąd I instancji, jak [...] WINB, wskazywali na istnienie oczywistej przeszkody do wszczęcia postępowania). Natomiast w sytuacji gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że, tak jak w tej sprawie, wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ powinien w takim przypadku zastosować art. 105 § 1 K.p.a. i umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek ze wskazaniem, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego. Dlatego w okolicznościach tej sprawy należało stwierdzić, że zasadniczo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku jest niewadliwe, ponieważ organ II instancji trafnie ocenił, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego czyniło niedopuszczalnym zastosowanie przez organ I instancji art. 61a K.p.a. Jedynie w uzupełnieniu tej oceny organu II instancji należy wskazać, o czym już wyżej była mowa, że jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wnioskodawcy nie posiada przymiotu strony, organ administracyjny powinien umorzyć postępowanie administracyjne. Mając powyższe na względzie, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a oraz w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a oraz w zw. z art. 61a K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 28 K.p.a. należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.