I SA/Wa 2018/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. wydanym na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r, Nr 79, poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. (SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E. B. (Skarżący) od pisma Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że Skarżący jest najemcą lokalu użytkowego Nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] początkowo na podstawie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1960r. w sprawie przydziału lokalu użytkowego, a obecnie na podstawie umowy najmu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000r. zawartej na czas nieoznaczony. Skarżący bezskutecznie ubiega się o wyrażenie przez właściciela lokalu - [...]- zgody na sprzedaż na jego rzecz wynajmowanego lokalu użytkowego. W dniu [...] grudnia 2008r. Zarząd [...] podjął uchwałę Nr [...] w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność [...]. W załączniku do tej uchwały został wymieniony również lokal użytkowy Nr [...] położony w budynku przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 395/11 oddalił skargę Skarżącego na tę uchwałę. Natomiast kolejną skargę wniesioną przez Pana E. B. na wymienioną uchwałę Zarząd [...] Nr [...] z dnia 30 grudnia 2008r. WSA w Warszawie odrzucił prawomocnym postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. sygn. akt I SA/Wa 1091/13. Pismem z dnia [...] czerwca 2015r. skierowanym do Zarządu [...] [...] Skarżący zwrócił się o wyrażenie zgody na wykup lokalu użytkowego Nr [...] położonego w budynku przy ul.. [...]. W piśmie tym wskazał, że przedmiotowy lokal użytkuje od ponad 55 lat. Jest to mały lokal o powierzchni zaledwie ok. [...] m2, niepełnowartościowy (bez wc). Obecnie lokal wymaga remontu. Postanowieniem Nr [...] Zarządu [...] lokal ten był już przeznaczony do sprzedaży, która jednak nie doszła do skutku. Podkreślił, że od 2003 – 2004 r ponownie bezskutecznie ubiega się o zgodę na sprzedaż tego lokalu. Obecnie Zarząd Dzielnicy [...] konsekwentnie odmawia wyrażenia zgody na sprzedaż lokalu. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Zastępca Burmistrza [...] poinformował Skarżącego, że podtrzymuje stanowisko Zarządu Dzielnicy [...] zawarte w poprzednich pismach, dotyczące sprzedaży lokalu użytkowego Nr [...] położonego w budynku przy ul. [...]. Skarżący wezwał Burmistrza Dzielnicy [...] na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. o uzupełnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. o pouczenie, do którego organu może się od niej odwołać. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] poinformował Skarżącego, że pismo z dnia [...] czerwca 2015r. nie jest decyzją administracyjną od której służy stronie odwołanie w administracyjnym toku instancji. Jest to pismo informujące o tym, że Zarząd Dzielnicy [...] nie jest zainteresowany sprzedażą przedmiotowego lokalu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji - pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] nr z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy sprzedaży lokalu użytkowego Nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] powołując się na art. 17 ust. 1 i art. 15 k.p.a. W odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji w przedmiocie odmowy sprzedaży lokalu oraz o zobowiązanie Burmistrza dzielnicy [...] do ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tej sprawie tj. uchwałami Zarządu Dzielnicy, uchwałami Rady [...] i zarządzeniami Prezydenta [...]. SKO uzasadniając treść podjętego przez siebie rozstrzygnięcia wyjaśniło, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym (np. brak legitymacji strony do wniesienia odwołania) lub przedmiotowym, do których należy zaliczyć m.in. sytuację, gdy dana czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a także przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. SKO przypomniało, że Skarżący ubiega się o wyrażenie przez [...], którego prawa reprezentuje Zarząd Dzielnicy [...], zgody na sprzedaż na jego rzecz lokalu użytkowego Nr [...] położonego w budynku przy ul. [...], którego jest najemcą. SKO wskazało, że sposób i tryb nabywania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., dalej u.g.n.). Z przepisów u.g.n. wynika, że sprzedaż nieruchomości, stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Przywołana ustawa dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, u.g.n. nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej, jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji wykupu nieruchomości - lokalu użytkowego - przez jego najemcę, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a. podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną organy wykonawcze gminy nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentanci gminy, będącej właścicielem nieruchomości. Dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, do właściwości sądu powszechnego. W niniejszej sprawie Zarząd Dzielnicy [...], wykonujący uprawnienia właścicielskie wobec mienia [...], występuje jako podmiot prawa cywilnego, a nie organ administracji publicznej. W konsekwencji stanowisko w sprawie odmowy sprzedaży lokalu na rzecz najemcy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Z tego względu należy uznać, że odmowa wyrażenia przez Zarząd Dzielnicy [...] zgody na sprzedaż lokalu jest przejawem korzystania z uprawnień właścicielskich w sferze prawa cywilnego, zaś stosunek zobowiązaniowy, jakim jest najem lokalu, nie daje podstaw prawnych do załatwiania spraw wynikających z tego stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie SKO, zakwestionowane przez Skarżącego pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy sprzedaży lokalu użytkowego Nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny i stanowi odpowiedź organu na wniosek strony o sprzedaż lokalu użytkowego na rzecz najemcy. Brak decyzji organu I instancji stanowi przesłankę przedmiotową niedopuszczalności odwołania i wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia tego odwołania przez organ II instancji. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Skarżący złożył do tutejszego Sądu skargę, wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w sprawie wykupu lokalu użytkowego [...] położonego w [...]. przy ul. [...], zgodnie z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. W uzasadnieniu Skarżący przedstawił swoje dotychczasowe działania podejmowane w sprawie wykupu lokalu użytkowego. Wyjaśnił, że w jego ocenie postanowienie SKO jest wadliwe, bowiem organ nie uwzględnił stanu faktycznego sprawy, w tym zgromadzonych w aktach dowodów, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przy rozpoznawaniu sprawy naruszony został także w ocenie Skarżącego art. 10 § 1 k.p.a., bowiem sprawę rozpoznano bez jego udziału, co pozbawiło go prawa do obrony. Naruszono także art. 8 k.p.a., bowiem działanie takie narusza zaufanie obywatela do państwa. W ocenie Skarżącego SKO naruszyło także art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., który mówi, że organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji a nie pisma, które pozbawia obywatela prawa odwoławczego do drugiej instancji zgodnie z prawem. Skarżący powołał się również na wydany w sprawie z jego skargi wyrok tutejszego sądu z dnia 10 czerwca 2011 r. I SA/Wa 395/11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi było postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Skarżącego od pisma Zastępcy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. informującego o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska co do sprzedaży lokalu użytkowego [...] położonego w [...]. przy ul. [...]. Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone przez SKO w zaskarżonym postanowieniu, co do charakteru prawnego pisma z dnia [...] czerwca 2015 r. Pismo to nie jest indywidualnym aktem administracyjnym rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony na podstawie norm wynikających z prawa administracyjnego. Jest to pismo zawierające stanowisko właściciela nieruchomości, co ewentualnej do sprzedaży lokalu stanowiącego jego własność. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że podziela w pełni stanowisko wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy kupna-sprzedaży lokalu wchodzącego w skład zasobu gminy ma charakter cywilnoprawny (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn.. akt I OPK 15/00, ONSA 2001, Nr 1 poz. 18). W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10 oraz z dnia 13 kwietnia 2012 r. I OSK 785/12). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09). Wobec powyższego oświadczenia zawartego w piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r. nie można traktować jako decyzji administracyjnej, w konsekwencji nie było możliwe wniesienie od niego odwołania w trybie przepisów k.p.a. SKO postąpiło prawidłowo stwierdzając niedopuszczalność wniesionego przez Skarżącego odwołania od pisma z dnia [...] czerwca 2015 r. Z uwagi na charakter fakt, że spór zaistniały pomiędzy Skarżącym a zarządem dzielnicy dotyczy kwestii sprzedaży lokalu będącego własnością gminy, a więc sprawy o charakterze cywilny za niezasadne uznać należało zarzuty nie wzięcia przez SKO pod uwagę dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, że Skarżący dąży do nabycia przedmiotowego lokalu, na co jego właściciel w chwili obecnej nie wyraża zgody. Wobec powyższego, w ocenie sądu SKO postąpiło prawidłowo uznając pismo z 30 czerwca 2015 r. za pismo wystosowane podmiot działający w imieniu właściciela nieruchomości. W ocenie sądu nie można również postawić SKO zarzutu naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a wprowadzającego zasadę załatwiania sprawy w drodze decyzji a nie pisma pozbawiającego obywatela prawa rozpoznania sprawy w drugiej instancji. Sprawa dotycząca nabycia lokalu użytkowego od Gminy, jak już wyżej wskazano, nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Skarżący powołał się w skardze na wyrok tutejszego sądu z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn.. akt I SA/Wa 395/11 oddalający jego skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali użytkowych. W wyroku tym sąd wskazał, że "Nie jest zatem wykluczone ustalenie w przyszłości listy lokali użytkowych przeznaczonych do sprzedaży, w tym lokalu pozostającego w dyspozycji skarżącego. E. B. mógłby zatem zasadnie oczekiwać wypełnienia przepisów zarządzenia Nr [...], o ile lokal użytkowy zostałby przeznaczony do sprzedaży." Skarżący pomija jednak dalszą część uzasadnienia w której wskazano, że "Warunek ten nie został jednak spełniony, a tymczasowe wyłączenie ze sprzedaży przedmiotowego lokalu nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem miejscowym". W powyższym wyroku wyjaśniono, że zarządzenie Nr [...] Prezydenta miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych, stanowi jedynie akt wykonujący uchwałę z dnia [...] czerwca 2004 r., nie powinno być wykładane jako akt nakładający na odpowiedni organ obowiązek sprzedaży lokali użytkowych. Sąd wyjaśnił również, że Akt ten nie zawiera bezwzględnego nakazu sprzedaży lokali użytkowych pozostających w zasobie miasta [...]. Za niezasadne sąd uznaje również zarzuty naruszenia art. 8 i art. 10 k.p.a. Niezgodność treści rozstrzygnięcia organu z żądaniami czy oczekiwaniami strony nie może stanowić sama przez się o naruszeniu art. 8 k.p.a. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącego możliwości działania w sprawie mógłby odnieść skutek wówczas, gdyby stawiający go wskazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W realiach niniejszej sprawy Skarżący takiego związku nie wykazał, sąd takiego związku również nie dostrzegł. SKO uwzględniło bowiem stan faktyczny sprawy i prawidłowo oceniło pisma z [...] lipca 2015 r. Podsumowując w ocenie sądu organ prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy. Sąd podziela również przedstawione przez organ rozumienie pojęcia niedopuszczalności odwołania, przywołane w art. 134 k.p.a. Wobec powyższego, działanie organu polegające na stwierdzeniu w niniejszej sprawie niedopuszczalności odwołania było zgodne z prawem. Wobec powyższego, uznając że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu a zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.