I OSK 1641/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1075/13 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1075/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę D. K. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Komendanta Głównego Policji i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu [...] grudnia 2003 r. Komendant Stołeczny Policji, na podstawie art. 6 f, art. 101 ust. 1 i art. 108 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego zaliczył komisarz D. K. do wysługi lat na dzień 20 sierpnia 2001 r. okres pracy w Policji – 1 dzień oraz okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 3 lata, 8 miesięcy i 7 dni. Komendant Główny Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego, w wyniku którego decyzją nr 10, z dnia 18 lutego 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., stwierdził jego nieważność. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. K. zarzuciła organowi, że nie podjął w toku postępowania żadnych czynności zmierzających do bezspornego ustalenia stanu rzeczy, nie wystąpił do właściwego organu gminy o weryfikację danych z akt osobowych, nie dopytał strony na istotne okoliczności sprawy, nie podjął też działań zmierzających do wyjaśnienia, jakiej wielkości gospodarstwo posiadali jej rodzice w latach 1993 -1996. Ponadto w jej ocenie błędnie uznał, iż praca w gospodarstwie rolnym rodziców nie miała charakteru stałego. Komendant Główny Policji tych argumentów nie podzielił i decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr 10 z dnia 18 lutego 2013 r. W jej uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, w tym przybliżył instytucję nieważności decyzji, a następnie wskazał, iż Komendant Stołeczny Policji zaliczył D. K. okres pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie przedłożonych przez nią dokumentów, tj. oświadczenia wnioskodawczyni w sprawie braku dokumentów zatrudnienia, zaświadczenia o opłacaniu przez rodziców składek na ubezpieczenie społeczne w KRUS, zeznań świadków, zaświadczenia dotyczącego posiadania gospodarstwa rolnego przez rodziców oraz poświadczenia jej zameldowania. Jednak w ocenie organu nadzoru przedłożone zeznania świadków nie dawały podstaw do stwierdzenia, że D. K. wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym. Przede wszystkim dlatego, że wobec braku zaświadczenia o niemożności wystawienia zaświadczenia potwierdzającego przez organ gminy wykonywania pracy w gospodarstwie, oparcie się na zeznaniach świadków było przedwczesne i niezgodne z procedurą. Tym samym wliczenie D. K. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto organ ten wskazał, że D. K. ustalono procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień przyjęcia do służby w Policji, mimo złożenia przez nią stosownego wniosku po ponad dwóch latach od dnia przyjęcia, co dodatkowo wskazuje, że rozstrzygnięcie Komendanta Stołecznego Policji rażąco narusza przepisy prawa. W skardze na powyższą decyzję D. K. podniosła, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych "stała praca" w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż ze względu na rodzaj produkcji niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo, a nie wyłącznie wówczas, gdy pomoc taką deklaruje domownik. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych jednoznacznie można było stwierdzić, że pracowała w gospodarstwie rolnym swoich rodziców w charakterze domownika. Komendant Główny Policji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy uchybił natomiast wszystkim zasadom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 K.p.a. To na organie administracji publicznej ciążył bowiem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Komendant Główny Policji nie przeprowadził postępowania dowodowego na tyle wnikliwie i szczegółowo, aby dzięki temu mógł podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie. Braki postępowania dowodowego doprowadziły natomiast w konsekwencji do wadliwie sporządzonego uzasadnienia, nieodpowiadającego wymogom art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dlatego zaskarżoną decyzję uważała za niezgodną z prawem. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jego zdaniem rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji nr [...], z dnia [...] grudnia 2003 r., w przedmiocie zaliczenia D. K. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia nie jest obarczony wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 18 lutego 2013 r., naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy, zauważył iż w niniejszej sprawie rzeczywiście nie została zachowana kolejność wskazana w cytowanej ustawie o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Skarżąca nie przedstawiła bowiem zaświadczenia, o którym mowa w jej art. 3 ust. 1, ani też właściwy organ nie ujawnił na piśmie informacji o braku dokumentów, o których mowa w art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy. Jednak w ocenie tego Sądu, powyższe uchybienie nie ma w niniejszej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Zważył bowiem, iż skarżąca złożyła na urzędowym druku "Oświadczenie wnioskodawcy w sprawie braku dokumentów zatrudnienia" z dnia [...] grudnia 2002 r. opatrzone jej własnoręcznym podpisem i potwierdzone urzędową pieczęcią przez pracownika Urzędu Gminy w Ł., z którego wynikało jednoznacznie, że Urząd Gminy w Ł. nie prowadzi ewidencji osób pracujących w gospodarstwach rolnych oraz, że wnioskodawczyni zamierza w związku z tym udowodnić zeznaniami świadków okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Powyższe oświadczenie zostało złożone za wiedzą organu właściwej gminy, a zatem można zdaniem Sądu meriti domniemywać, że było zgodne z jego wolą i wywarło podobny skutek jak ewentualna pisemna informacja o braku dokumentów uzasadniających wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym. To z kolei pozwalało na dopuszczenie w sprawie dowodu z zeznań świadków. W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż nie podziela poglądu, że przedłożone przez wnioskodawczynię zeznania świadków E. H. oraz M. H. z uwagi na ich nieprecyzyjność oraz rozbieżność z pozostałym materiałem dowodowym, nie dawały podstaw do stwierdzenia, że D. K. wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym. Komendant Główny Policji oceniając zeznania świadków przyjął zdaniem tego Sądu błędne założenie, że skarżąca nie może być uznana za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców ze względu na naukę w szkole ponadpodstawowej oddalonej o około 7 km od miejsca jej zamieszkania. Wskazując na występujące w orzecznictwie rozumienie pojęcia "wykonywania pracy o charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" podniósł, iż Komendant Stołeczny Policji wydając rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2003 r., przy uwzględnieniu liberalnej wykładni przepisu prawa odnoszącego się do pojęcia "domownika", posiadającej oparcie w orzecznictwie i w stwierdzonym stanie faktycznym, mógł uznać skarżącą za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji zaliczyć sporny okres do wysługi lat. W ocenie Sądu meriti organ nadzoru nie wykazał oczywistego naruszenia przepisu prawa, lecz odmiennie niż to uczynił Komendant Stołeczny Policji, ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przepisów, które w orzecznictwie były różnie interpretowane. Jednak nie taka jest rola organu nadzoru, bo postępowanie nieważnościowe nie jest postępowaniem rozpoznawczym, a badaniu w jego toku podlegają tylko enumeratywnie wymienione w przepisach wady decyzji. W końcu zważył Sąd meriti, iż termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia został ustalony prawidłowo, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, bo tak stanowi § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Tym samym decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] grudnia 2003 r. musiały zostać uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego. tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż brak jednego z wymienionych dokumentów, o których mowa w w/w przepisie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, zaś oświadczenie wnioskodawcy w sprawie braku dokumentów zatrudnienia można uznać za informację, o której mowa w art. 3 ust. 2 tej ustawy; 2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 82 i art. 83 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ustalenie wadliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a jedynie zmierza do jego ponownej oceny. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że Sąd meriti dokonał błędnej wykładni przepisów art. 3 ust. 1-3 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a dowody z zeznań świadków nie spełniają wymagań określonych przez prawo, nadto zostały pozyskane z naruszeniem gradacji dowodowej wynikającej z tego przepisu. Ustawodawca dopuszcza ich przeprowadzenie dopiero wówczas, gdy zostanie wykazany brak stosownego zaświadczenia, które ma pierwszorzędną moc dowodową. Przepisy obowiązujące w tym zakresie winny być interpretowane ściśle. Dlatego uznano decyzję dotychczasową za rażąco wadliwą, stąd zaskarżony wyrok za nietrafny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. K. wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z zaprezentowaną tam argumentacją organu, w szczególności dowodząc braku podstaw do przypisania decyzji dotychczasowej rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej i dlatego podlegała oddaleniu. Na wstępie trzeba przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu pod rozwagę bierze wyłącznie nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyczerpująco wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i zarzutami przytoczonymi na uzasadnienie wskazanej w niej podstawy kasacyjnej. Podstawą tą było naruszenie prawa materialnego, zatem brak wskazania podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, czyli brak zakwestionowania dokonanych dotąd ustaleń faktycznych, uzasadnia przeprowadzenie oceny jej zasadności w oparciu o taki stan faktyczny. Skarga kasacyjna dowodzi wadliwości merytorycznej zaskarżonego orzeczenia, bo powołuje się na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który trafnie uznała za przepis materialnoprawny, wskazując na błędny pogląd Sądu meriti odnośnie charakteru naruszenia prawa decyzją dotychczasową. Oceniając trafność jej argumentacji podkreślenia przede wszystkim wymaga, że niniejsza sprawa dotyczy ustalenia funkcjonariuszowi Policji wysługi lat dla celów uposażeniowych, a przez organ prowadzona była w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej – jak twierdził Komendant Główny Policji - z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w jakim badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki prowadzące do tego skutku, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do badania sprawy od strony faktycznej w aspekcie wskazanym w zaskarżonym rozkazie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów, ani ich nie ocenia, a tak uczyniono w zaskarżonym rozkazie. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, LEX nr 1336326). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może jednak zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych, czyli nie wymaga stosowania specjalnych i szerokich metod wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta oddziałuje w sposób niedający się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego głębokiej interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1859/11, LEX nr 1358429 ). Zatem zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W konsekwencji nawet, jeśliby przyjąć, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu zakończonym badanym w tej sprawie w trybie nieważnościowym rozkazem personalnym miało usterki, to uchybienia te nie mogły być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż nie nosiły takich znamion. Tego rodzaju wadliwości - dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego – z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzorczym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak trafnie przyjął Sąd meriti. Przepisy art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz przepis art. 6 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, regulujące pojęcie "domownika", nie są w pełni jednoznaczne co do treści, bo posługują się pojęciami niezdefiniowanymi, a ich przesłanki nie są niewątpliwe. Wyrazem tego poglądu jest orzecznictwo. Judykatura sądowoadministracyjna niejednokrotnie wskazywała m.in. na to, że samo pobieranie nauki w szkole średniej nie wyklucza możliwości uznania członka rodziny rolnika za "domownika" w rozumieniu przepisów regulujących wliczanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy. Dokonanie takiej oceny wymaga natomiast szerokiej analizy wszystkich okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Niepodobna więc podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, aby w tym kontekście przyjąć należało za rażąco naruszającą prawo decyzję dotychczasową z powodu braku zaświadczenia organu gminy i mimo tego oparcie się na zeznaniach świadków. Ta okoliczność jest z pewnością wadą tego postępowania, lecz nieistotną. Zwłaszcza w świetle dokumentów ujawnionych przez Sąd I instancji, które trafnie zostały przezeń uznane za dowodzące braku prowadzenia ewidencji domowników pracujących stale w gospodarstwach rolnych. Co zresztą było nagminne, a co znane jest z urzędu z szeregu spraw. Zatem, jeżeli w tej sytuacji przeprowadzono dowody wykazujące pracę o takim charakterze, jaki jest wymagany dla uwzględnienia wniosku, to samo tylko naruszenie tej reguły nie może przemawiać za nieważnością decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym ze względu na rażące naruszenie prawa. Argumentacja organu została przeto słusznie odparta. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił jego skargę kasacyjną. ----------------------- 7