I OSK 1032/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 41/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Z. M. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza W. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 11 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 41/16), odrzucił wniesioną przez Z. M. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza W. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] września 2015 r. Z. M., powołując się na art. 229 pkt 3 w zw. z art. 227 k.p.a., wniósł do Rady Miejskiej w W. skargę na działalność Burmistrza W. Rada Miejska w W. - wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, ze zm.) oraz art. 229 pkt 3 k.p.a. - uchwałą z dnia [...] października 2015 r., nr [...] uznała ww. skargę za bezzasadną. Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r., Z. M., zaskarżył ww. uchwałę Rady Miejskiej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie, wskazując, iż podjęta przez niego uchwała została wydana w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej i nie podlega ona kontroli sądowoadministracyjnej. Odrzucając- na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a."– powołaną wyżej skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie był właściwy do jej rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skoro więc skarga została wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego nie mogła ona podlegać merytorycznej ocenie. W skardze kasacyjnej, wniesionej od powyższego postanowienia, Z. M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga przez niego wniesiona nie podlega kognicji sądu administracyjnego i z tych względów podlega odrzuceniu. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sąd Administracyjny w Poznaniu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniesiono, że, że wbrew wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu stanowisku, skarżący kasacyjnie nie złożył skargi powszechnej w rozumieniu art. 227 i n. k.p.a. Zakwestionował bowiem działalność Burmistrza W. w przedmiocie czynności z zakresu administracji publicznej, jaką jest wydanie przez Burmistrza W. zarządzenia Nr [...] w sprawie zmiany Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w W.z dnia [...] sierpnia 2015 r., w oparciu o treść art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przedmiotem skargi nie było samo działanie Burmistrza W., tylko naruszenie przez ten organ prawa materialnego, tj. art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło organ administracji do wydania aktu z zakresu administracji publicznej — zarządzenia Nr [...] w sprawie zmiany Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. z naruszeniem prawa. Na podstawie tak wydanego tj. z naruszeniem prawa, aktu administracji publicznej doszło do uchylenia przez Radę Miejską w W. obowiązujących aktów z zakresu administracji publicznej tj. Uchwały Nr [...] z dnia [...]lutego 2008 r. w sprawie Regulaminu Straży Miejskiej w W. Podstawę uchylenia ww. Uchwały stanowiło wydane w dniu [...] sierpnia 2015 r. przez Burmistrza W. zarządzenie Nr [...] w sprawie zmiany Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w W. Złożona przez skarżącego skarga do Rady Miejskiej w W. na działanie Burmistrza W. nie stanowiła zatem skargi powszechnej związanej z krytyką należytego wykonywania zadań przez Burmistrza W. tylko naruszenia przez Burmistrza W. przy wydawaniu zarządzenia Nr [..] w sprawie zmiany Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 roku wskazanych w skardze przepisów prawa, czego ani Rada Miejska w W. ani Sąd I instancji nie wzięli pod uwagę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w W. wnosiła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które zmierzały do zakwestionowania wyrażonego, przez Sąd I instancji stanowiska o braku kognicji do kontroli sprawy zainicjowanej wniesioną przez skarżącego skargą powszechną. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Z treści pisma Z. M. z dnia [...] sierpnia 2015 r. (wniesionego w dniu [...] września 2015 r.) wynika bowiem jednoznacznie, iż stanowiło ono skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a., dotyczącą niewłaściwego działania Burmistrza W. Świadczy o tym zarówno treść pisma, określenie adresata, a przede wszystkim wskazywana w piśmie podstawa prawna. Prawidłowo zatem pismo to zostało rozpoznane przez Radę Miejską W. - w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków unormowanego w Dziale VIII k.p.a. (art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a.) Przepis art. 227 k.p.a. stanowi, iż przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga złożona w trybie powołanego przepisu ma charakter powszechny, przysługuje w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, prowadzone wyłącznie przez organy administracji publicznej i kończące się czynnością faktyczną, zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji i nie kończy się ono władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia jego legalności. Ponadto w tego rodzaju sytuacji nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani nie jest dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi. Postępowanie to ma na celu wyłącznie ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga ta jest więc odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników oraz ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. gdyż jest to wewnętrzna sprawa tych organów. Sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji zasadnie więc uznał, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w W, stanowiąca de facto sposób załatwienia skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Uchwały organów gminy, podjęte w trybie postępowania skargowego, uregulowanego przepisami działu VIII k.p.a., nie są bowiem uchwałami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. i tym samym uchwały te nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uchwały podjęte na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a. są natomiast takimi samymi czynnościami informującymi o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów, którym forma uchwały nie została przypisana. Uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego nie może być zatem również kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż nie stanowi ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu (W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2010, uw. 2.8. do art. 101). Skoro zaskarżona uchwała Rady Gminy nie dotyczyła żadnego z przypadków wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-6 i § 3 p.p.s.a., objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych, to wniesiona skarga nie dotyczyła spraw należących do właściwości sądu administracyjnego i z tej przyczyny podlegała odrzuceniu. Stosowanie zaś do art. 58 § 3 p.p.s.a Sąd Wojewódzki mógł ją odrzucić, wydanym na posiedzeniu niejawnym, postanowieniem, gdyż takie uprawnienie wynika z ww. przepisu. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., postanowił jak sentencji.