II SA/Po 1072/15

Dnia 11 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 roku sprawy ze skargi P.G. i K. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2015 roku Nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy M. (dalej: "Burmistrz") decyzją z [...] 2015 r. nr [...]orzekł, na podstawie art. 35 w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, o wymeldowaniu Z. G. z pobytu stałego w lokalu nr [...]. przy ul. W. w M.. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, iż w przedmiotowa nieruchomość nie jest zamieszkana, co m.in. potwierdzają świadkowie oraz niskie zużycie wody w lokalu. Z. G. mieszka i pracuje w P. gdzie jest zameldowana na pobyt czasowy od dnia 25 sierpnia 2014 r. i w lokalu przy ul. W. [...]. w M. przebywa sporadycznie. W ocenie Burmistrza strona opuściła lokal dobrowolnie i przeniosła centrum życiowe do Poznania, co uzasadnia jej wymeldowania. Przesyłkę zawierająca powyższą decyzję, skierowaną do Z. G. doręczono na adres ul. S. [...] P., gdzie została odebrana w dniu 13 sierpnia 2015 r. przez męża Z. G. – J. H. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu 31 sierpnia 2015 r. (data stempla pocztowego) Z. G. podnosząc, iż aktualnie mieszka z mężem w miejscu wykonywania pracy, planuje jednak powrócić na stałe do lokalu przy ul. W. [...]. w M. Gdy opuszczała lokal w M. w 2006 r. była osobą niepełnoletnią, pozostająca na utrzymaniu rodziców, więc nie można mówić o dobrowolnym opuszczeniu przez nią tego lokalu. Decyzją z [...] 2015 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Burmistrza Miasta i Gminy M., iż Z. G. dobrowolnie opuściła lokal nr [...]. przy ul. W. w M. i przebywa w nim sporadycznie. Jak sama zeznała mieszka obecnie w P. Z tych też przyczyn, na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, Z. G. powinna dokonać czynności wymeldowania, a skoro tego nie dokonała, to rolą właściwego organu administracji było orzeczenie o jej wymeldowaniu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli P. G. i K. K. reprezentowani przez adw. M. G. Zdaniem skarżących organy nie wyjaśniły jednoznacznie gdzie Z. G. koncentruje swoje życie, gdzie odbiera pocztę i jaki podaje adres do korespondencji. Organy pominęły także fakt, iż osoba może mieć jednocześnie meldunek na pobyt stały i na pobyt czasowy. Z faktu, iż Z. G. na co dzień pracuje w P., nie można wysnuwać wniosku, iż jej centrum życiowe nie mieści się w M. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Należy wskazać, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy wyjaśniającej i fazy wydawania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (patrz: A. Wróbel i M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego" opubl. LEX/el. 2015, komentarz do art. 134). Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) odwołanie winno być wniesione w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów kodeksu oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W konsekwencji, decyzja, co do której strona uchybiła termin do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej terminu, korzysta z domniemania mocy obowiązującej (art. 16 § 1 K.p.a.), a to oznacza, że sprawa nią rozstrzygnięta nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Dlatego też podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza, jak już wyżej wskazano, postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie między innymi czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, a tylko postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 K.p.a. W tym miejscu trzeba podkreślić, iż zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 K.p.a. (patrz: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 11, Warszawa 2011, str. 503; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 11/98; wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II SA/Rz 464/10; w Olsztynie z 29 marca 2011 r., sygn. II SA/Ol 118/11; w Kielcach z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Ke 821/11, dostępne w CBOSA). Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek skutecznego prawnie wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Dopiero bowiem czynność strony, którą jest wniesienie odwołania w terminie prawem przewidzianym, albo w terminie przywróconym w myśl art. 58 § 1 K.p.a., powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Skoro zaś organ odwoławczy nie może działać z urzędu, to w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Wielkopolski rozpoznał odwołanie Z. G. mimo, iż zostało ono wniesione po terminie, a strona nie domagała się przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego. Z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] 2015 r. nr [...] została przesłana Z. G. na adres ul. S. v P. i pod tym adresem została odebrana przez jej męża J. H. w dniu 13 sierpnia 2015 r. Termin do wniesienia odwołania, liczony od tej daty upływał zatem z dniem 27 sierpnia 2015 r. Tymczasem Z. G. wniosła odwołanie w dniu 31 sierpnia 2015 r. Zdaniem Sądu doręczenie decyzji organu Instancji pod adresem ul. S. [...] P. należy uznać za prawidłowe. Co prawda w swoich pismach składanych w toku postępowania Z. G. jako swój adres wskazywała lokal nr [...]. przy ul. W. w M., niemniej podawała także, iż mieszka wraz z mężem w P., gdzie jest zameldowana na pobyt czasowy. Jak ustalił organ na podstawie ewidencji ludności Z. G. była zameldowana na pobyt czasowy w lokalu pod adresem ul. S. [...] P. Strona w odwołaniu, ani we wcześniejszych pismach nie kwestionowała faktu doręczenia adresowanej do niej korespondencji pod adres przy ul. S. w P. Ponadto adres ten widnieje na kopercie, w której Z. G. złożyła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. W świetle art. 42 K.p.a. pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Natomiast zgodnie z art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zatem doręczenie Z. G. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] 2015 r., nr [...] pod adresem ul. S. [...] P. należy uznać za prawidłowe, a termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od chwili doręczenia tej decyzji dorosłemu domownikowi – mężowi strony. Skoro brak jest wątpliwości dotyczących daty doręczenia decyzji organu I instancji oraz daty wniesienia odwołania, organ odwoławczy winien był w przedmiotowej sprawie wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania (art. 134 K.p.a.). Natomiast merytoryczne rozpoznanie odwołania świadczy o rażącym naruszeniu art. 16 i art. 129 § 2 K.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał więc weryfikacji w zwykłym postępowaniu decyzji ostatecznej. Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wystąpienie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, której wydanie w ustalonym stanie faktycznym było niedopuszczalne z podanych wyżej przyczyn oznacza, że załatwienie sprawy nie zależy od interpretacji przepisów prawa materialnego. Z tych też powodów Sąd nie odniósł się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, jak i skierowanych do niego zarzutów. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz.1800).