II SA/Ol 799/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015r. sprawy ze skargi J. D. – O. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej J. D. – O. wpis sądowy od skargi w kwocie 300 złotych (słownie: trzysta złotych). Rada Gminy Kowale Oleckie, działając na podstawie art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), podjęła w dniu 14 listopada 2014 r. uchwałę Nr RG.0007.277.2014 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kowale Oleckie. Skargę na powyższą uchwałę do tut. Sądu wniosła "[...]" , zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.i.ś", pomimo braków i nieprawidłowości w przedstawionej prognozie oddziaływania na środowisko dla Studium w postaci braku rzetelnej oceny wpływu realizacji dokumentu na gatunki chronione oraz pomimo braku rzetelnego opracowania ekofizjograficznego. Jednocześnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 72 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232). Skarżąca podniosła, że w opinii do projektu Studium, sporządzonej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w "[...]" z dnia 16 kwietnia 2015 r., RDOŚ wskazał naruszenie przez organ przepisów prawa, których zaistnienie wystąpiło obiektywnie i wymaga działań skutkujących ich usunięciem. Zaistnienie tych naruszeń stanowi zaś przyczynę skargi na uchwałę do Sądu. W ocenie skarżącej, sporządzona przez organ Prognoza Oddziaływania na Środowisko dla projektu studium nie została porządzona z zachowaniem wszystkich wymogów prawnych, zawartych w wyżej powołanych przepisach prawa, albowiem brak w niej rzetelnej oceny wpływu realizacji dokumentu na gatunki chronione, przede wszystkim na lokalne lęgowe populacje ptaków, w szczególności wobec niewykonania monitoringu ptaków. Skarżąca podniosła, że zgodnie ze studium, w strefach F1, F2 i G przewidywana jest możliwość umiejscowienia farm wiatrowych. Oznacza to, iż możliwość zainstalowania farm wiatrowych przewidziano w bezpośrednim sąsiedztwie terenów, na których znajduje się obszar Natura 2000, obszary specjalne ochrony ptaków, specjalne obszary siedlisk, rezerwat przyrody, obszary chronionego krajobrazu czy korytarze ekologiczne. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego, Skarżąca wskazała, że możliwość zainstalowania farm wiatrowych przewidziano w bezpośrednim sąsiedztwie Jej miejsca zamieszkania, które znajduje się bezpośrednio obok strefy F1. Realizacja tych inwestycji doprowadzi zaś do rażąco negatywnych skutków w postaci negatywnego oddziaływania na zdrowie osób znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, jak również narusza prawo do funkcjonowania w niezakłóconym ładzie przyrodniczym i krajobrazowym, a także wpływa na rażące obniżenie wartości nieruchomości skarżącej oraz na utrudnienie bądź nawet uniemożliwienie potencjalnej sprzedaży. Ponadto, bliskość farm wiatrowych wpływa również niekorzystnie na wyniki produkcyjne i zdrowie zwierząt, w tym hodowlanych, a zatem również na ograniczenie możliwości wykorzystania nieruchomości rolnej w celach hodowlanych, tym samym, również w tym zakresie na jej wartość. Skarżąca odniosła się również do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa "[...]", uchwalonego uchwałą z dnia 27 maja 2015 r., wskazując, że w Planie tym określono minimalną odległość od siedzib ludzkich, w jakiej mogą znajdować się turbiny wiatrowe na minimum 2000 metrów. Podniosła ponadto, że pismem z dnia 18 maja 2015 r. wezwała Radę Gminy Kowale Oleckie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na podjęciu zaskarżonej uchwały. Organ w ustawowym terminie 30. dni nie podjął zaś żadnej reakcji i skarżąca w terminie 60. dni złożyła skargę do tut. Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), stanowiącym o legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stwierdził, ze okoliczności wskazane przez skarżącą jako uzasadnienie naruszenia interesu prawnego w podjęciu zaskarżonej uchwały wskazują na naruszenie interesu faktycznego, a nie prawnego. Ponadto, poddanie twierdzenia, że farmy wiatrowe będą wpływać negatywnie na samopoczucie ludzi, bądź efektywność hodowli zwierząt w gospodarstwie, jakiejkolwiek weryfikacji, jest kompletnie niemożliwe. Nie ma bowiem dowodów na to, że farmy wiatrowe mają w ogóle jakikolwiek wpływ na samopoczucie osób mieszkających, bądź przebywających w ich pobliżu lub też, że negatywnie wpłyną na efektywność prowadzonej w ich pobliżu produkcji rolniczej. Nie ma też pewności, czy w strefach F1, F2 lub G farmy w ogóle powstaną, a jeżeli tak, to w jakiej odległości od zabudowań, jakiej będą wielkości i jakiej mocy. Ponadto, w przypadku faktycznego spadku wartości nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie farm, ustawodawca przewidział możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. W ocenie organu, skarżąca nie wykazała, że zaskarżoną uchwałą w jakiś sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia, nie udowodniła, że zaskarżona uchwała narusza prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę materialnoprawną. Organ podniósł ponadto, że w toku procedury uchwalania studium otrzymał wszelkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w tym opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o projekcie studium w trybie art.17 pkt 6 lit. a tiret trzecie w zw. z art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, o charakterze bardzo ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie następuje w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana - w myśl § 2 ustawy - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności uchwały Rady Gminy Kowale Oleckie Nr RG.0007.277.2014 z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kowale Oleckie wykazała, że skarga nie jest zasadna. Badając formalną dopuszczalność skargi wskazać należy, że w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Sąd rozważył zatem, czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżącą w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego, wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Skarga została bowiem poprzedzona przez skarżącą wezwaniem z dnia 18 maja 2015 r., skierowanym do Rady Gminy Kowale Oleckie, a wezwany organ w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania nie udzielił na nie odpowiedzi. Skargę wniesiono zaś w dniu 3 lipca 2015 r. – za pośrednictwem Rady Gminy Kowale Oleckie. Następnym obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Podstawą wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy jest bowiem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu, przesłanką do merytorycznej oceny przez sąd zaskarżonego aktu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego skarżącemu. Strona skarżąca musi się zatem wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, dostępny w internecie na stronie:orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem zaskarżonej do Sądu uchwały jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kowale Oleckie. Uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego, wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i - co do zasady - nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tych względów, postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej i sytuacje takie należą do niezwykle rzadkich. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza do uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego, bowiem tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności nieruchomości. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać przeniesione bezpośrednio ze studium do planu miejscowego, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu, z uwzględnieniem miejscowych warunków i precyzyjnym określeniu granic obszarów. Studium nie kształtuje więc sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy, pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Przyjmuje się zatem, że inne, niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, jedynie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w każdej sytuacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1869/13; dostępny w internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując przedmiotową sprawę, stwierdzić należy, że studium nie narusza interesu prawnego skarżącej, w odniesieniu bowiem do działki, stanowiącej Jej własność, uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, co potwierdziła sama skarżąca na rozprawie, a także stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości Gminy oraz stan prawny gruntów. Nie ma zatem przesłanek do wywiedzenia bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżącej z postanowień studium, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru mogą jedynie świadczyć o woli organu planistycznego do zaoferowania potencjalnym inwestorom obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych. W tej sytuacji, powoływany zapis studium nie może świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie mogą stać się przesłanką do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego, kwestionowane zapisy studium nie mogą świadczyć o istnieniu naruszenia interesu prawnego, które stać się może przesłanką do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Wskazać należy, że Sąd nie bada naruszeń procedury, czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami studium, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z tych przyczyn, brak spełnienia warunku, określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wiązać się musi z odrzuceniem skargi, zgodnie z postanowieniami art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 15 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 2 ustawy zmieniającej. O zwrocie kosztów skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.