I OSK 1944/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 94/15 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 94/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), dalej jako "u.d.m.", odmówił J.K. przyznania dodatku mieszkaniowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 27 maja 2009 r. zainteresowany złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wydane zostały decyzje, które następnie zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Organ I instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie koniecznym było rozstrzygnięcie kwestii zajmowanego przez stronę lokalu położonego w B. przy ul. [...]. W tym celu Gmina B. skierowała 13 października 2011 r. do Sądu Rejonowego w B. pozew o ustalenie istnienia stosunku najmu. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] Sąd oddalił powództwo. W dniu [...] czerwca 2009 r., organ I instancji, decyzją nr [...] odmówił przyznania stronie dodatku mieszkaniowego Jako podstawę wydania decyzji odmownej organ I instancji wskazał brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, bowiem strona na dzień składania wniosku nie dysponowała żadnym z tytułów określonych w art. 2 ust. 1 u.d.m. Zaznaczono również, że w ocenie Sądu Rejonowego w B. nie występowały przesłanki do ustalenia istnienia umowy najmu lokalu, bowiem nie istniała w tym zakresie żadna umowa, a strona zaprzeczała istnieniu stosunku najmu. Nadto organ I instancji stwierdził, że na dzień składania wniosku strona nie spełniała kryterium "bez tytułu prawnego, ale oczekujący na dostarczenie przysługującego lokalu zamiennego lub socjalnego". Organ zauważył, że prawo do lokalu socjalnego strona nabyła na mocy wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 2014 r. Z decyzją tą nie zgodził się J.K., który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium". W uzasadnieniu wskazał, że spełniał i spełnia wskazane kryteria t.j. metrażowe, dochodowe oraz wynikające z art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. SKO decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na decyzję I instancji i podkreśliło, że powodem takiej decyzji jest fakt zajmowania lokalu bez tytułu prawnego bowiem umowa najmu przedmiotowego lokalu została wypowiedziana w związku z zaległościami czynszowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/GI 759/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności związane z pobytem skarżącego w przedmiotowym lokalu i ustalić, czy lokal ten przyznany został skarżącemu jako lokal tymczasowy bądź zamienny, jak również wyjaśnić, czy wypowiedzenie umowy najmu zostało skarżącemu doręczone czy też nie, mając na uwadze w szczególności zasady doręczania pism, jak również po przeprowadzeniu analizy uzasadnienia wyroku oddalającego pozew o eksmisję i mając na uwadze zawarcie ze skarżącym umowy najmu na okres jednego roku w styczniu 2010 r. Wskutek powyższego organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. przyznał J.K. dodatek mieszkaniowy w wysokości 983.10 zł na okres od 1 czerwca 2009 r. do 30 listopada 2009 r. Następnie w wyniku odwołania strony SKO decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. uchyliło decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło między innymi, że nie przeprowadzono czynności wskazanych przez WSA w Gliwicach i nie ustalono charakteru prawnego pobytu J.K. w lokalu przy ul. [...]. Po ponownej analizie akt sprawy organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. przyznał J.K. prawo do dodatku mieszkaniowego w wysokości 983.10 zł (w tym ryczałt 327.36 zł) na okres od 1 czerwca 2009 r. do 30 listopada 2009 r. Na skutek kolejnego odwołania wniesionego przez stronę, SKO decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], znowu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego. Powodem zawieszenia postępowania było skierowanie przez Gminę B. do Sądu Rejonowego w B. pozwu o ustalenie stosunku najmu. Postępowanie ponownie podjęto w dniu [...] września 2014 r., po czym decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] organ odmówił J.K. przyznania dodatku mieszkaniowego. Następnie na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. SKO odwołując się do treści art. 2 ust. 1, art. 3, art. 5, art. 6 u.d.m. zauważyło, że w rozpoznawanej sprawie powodem odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego był brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a także okoliczność, że odwołujący nie oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny. Kolegium zauważyło, iż J.K. nie dysponował na dzień składania wniosku żadnym tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, a zgodnie z wyrokiem Sadu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] nie istnieją żadne przesłanki do ustalenia istnienia umowy najmu przedmiotowego lokalu, bowiem nie istnieje w tym zakresie żadna umowa, a strona sama zaprzecza istnieniu stosunku najmu. Ustalono, że strona nie była wpisana w Urzędzie Miasta na listę osób oczekujących na lokal socjalny lub zamienny. Strona nabyła prawo do lokalu socjalnego dopiero na podstawie wyroku Sadu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 2014 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż odwołujący zamieszkuje w przedmiotowym lokalu bez tytułu prawnego i nie należy do kręgu osób oczekujących na lokal zamienny lub socjalny. Kolegium zauważyło, że ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych warunków przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze do WSA w Gliwicach, J.K. podkreślił, że Urząd Miejski rozpatrując wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego posłużył się dokumentem sfałszowanym, jakim jest umowa najmu. Zaakcentował, że umowa najmu nie została z nim zawarta oraz wyraził pogląd, że spełnia przesłanki wynikające z art. 2 ust.1 pkt 5 u.d.m. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zaznaczyło również, iż przedłożony przez stronę wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 2014 r. sygn. akt [...] ustalający uprawnienie strony do lokalu socjalnego nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego za 2009 r. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił czym jest dodatek mieszkaniowy, jakie warunki muszą być spełnione, aby wniosek w tym przedmiocie mógł być uwzględniony, zaznaczył że jednym z tych warunków jest tytuł prawny do lokalu rozumiany w sposób określony w art. 2 u.d.m. Następnie Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego był brak tytułu prawnego do zajmowanego przez niego bezumownie lokalu mieszkalnego, w zestawieniu z tym, że w dniu złożenia wniosku skarżący nie oczekiwał na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny. W ocenie WSA organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżący nie spełnia wymogów określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1-5 u.d.m. Z akt sprawy wynika, że wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 21 maja 2009 r., zatem na dzień złożenia wniosku należało badać, czy spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do przyznania wnioskowanego dodatku. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 5 u.d.m. ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku mieszkaniowego dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku mieszkaniowego na dany sześciomiesięczny okres. WSA zaznaczył, że skarżącemu nie można było przyznać wnioskowanego świadczenia, również na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m., który mówi o osobach oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny. Osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, co do którego nie ma tytułu prawnego. Tymczasem skarżący nie dysponował na dzień składania wniosku tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, a zgodnie z wyrokiem Sadu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] nie istnieją żadne przesłanki do ustalenia istnienia umowy najmu przedmiotowego lokalu, bowiem nie istnieje w tym zakresie żadna umowa, a strona sama zaprzecza istnieniu stosunku najmu. Ponadto organy ustaliły, że skarżący nie był wpisany w dniu złożenia wniosku w Urzędzie Miasta na listę osób oczekujących na lokal socjalny lub zamienny. WSA wyjaśnił, że błędne jest stanowisko skarżącego zawarte w skardze, zgodnie z którym organ I instancji rozpatrując wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego oparł się na sfałszowanej umowie najmu, która to umowa nie została ze skarżącym zawarta, a w związku z tym nie mogła być wypowiedziana. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organy uwzględniły przywołany wyżej wyrok z dnia [...] czerwca 2012 r., który na mocy art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.) wywołuje skutek w postaci związania tym rozstrzygnięciem podmiotów określonych w ustawie po jego uprawomocnieniu się. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.K., zaskarżając go w całości. W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. polegającym na jego niezastosowaniu. Zarzucając powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia 21 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest uzasadniony. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje u.d.m. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.m. prawo do dodatku mieszkaniowego przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżący kasacyjnie w dacie złożenia wniosku nie spełniał przesłanki, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m., bowiem nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego przez niego bezumownie lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...]. W dniu złożenia wniosku skarżący nie oczekiwał na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny. Z akt sprawy wynika, że wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 21 maja 2009 r., zatem na dzień złożenia wniosku należało badać, czy skarżący spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do przyznania wnioskowanego dodatku. Ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku mieszkaniowego dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku mieszkaniowego na dany sześciomiesięczny okres (art. 7 ust. 5 ustawy). W art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. jest mowa o osobach nie posiadających tytułu prawnego do zajmowanego lokalu lecz "oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny". Zawarte w tym przepisie sformułowanie oznacza przede wszystkim, że strona będzie spełniała przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o przyznaniu prawa do lokalu zamiennego albo socjalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I OSK 216/06, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi zatem już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, co do którego nie ma tytułu prawnego (por wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007r. o sygn. akt I OSK 214/06). Użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. zwrot "osobom oczekującym" wiąże się zatem ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Obowiązek dostarczenia osobie uprawnionej lokalu socjalnego przez gminę aktualizuje się z momentem uprawomocnienia się wyroku nakazującego eksmisję z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego. W rozpoznawanej sprawie J.K. nabył prawo do lokalu socjalnego na mocy wyroku sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 2014 r. czyli prawie pięć lat po złożeniu wniosku. Skarżący kasacyjnie nie spełniał więc wymogów stawianych ustawą dla przyznania mu prawa do dodatku mieszkaniowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.