II OW 138/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko - ziemskiego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko – ziemskiego w Krakowie a Wójtem Gminy Michałowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy hałdy ziemi – nasypu utworzonego w wyniku nawożenia humusu i ziemi na terenie działki nr [...] w miejscowości Wola Więcławska, Gmina Michałowice postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko - ziemskiego w Krakowie jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wnioskiem z dnia 23 października 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko – ziemskiego w Krakowie wniósł na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 22 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko – ziemskiego w Krakowie a Wójtem Gminy Michałowice poprzez wskazanie Wójta Gminy Michałowice jako organu właściwego w przedmiocie rozpatrzenia sprawy hałdy ziemi – nasypu utworzonego w wyniku nawożenia humusu i ziemi na terenie działki nr [...] w miejscowości Wola Więcławska, Gmina Michałowice. W uzasadnieniu wniosku organ podał, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego pismo Gminy Michałowice z dnia [...] marca 2014 r., w którym powołano się na skargi mieszkańców i zwrócono o kontrolę m.in. na działkach nr [...] w miejscowości Wola Więcławska. Dnia [...] kwietnia 2014 r. inspektorzy PINB przeprowadzili na terenie w/w działek kontrolę, podczas której stwierdzono "...gromadzenie na terenie działki nr [...] dużej ilości materiałów budowlanych po rozbiórce obiektów i urządzeń budowlanych, tj. zniszczonych elementów konstrukcji żelbetowych, metalowych części instalacyjnych oraz gruzu po rozbiórce obiektów. Wysokość nawiezionego gruzu wynosi ok. 2,0, - 3,0 m. Stwierdzono również nawożenie i gromadzenie gruntu na działce nr [...], wysokość nawiezionego gruntu wynosi ok. 8,0-10,0 m " (załącznik nr 1 - protokół ze zdjęciami). Pismem z dnia [...] maja 2014 r. poinformowano Wójta Gminy Michałowice o wynikach przeprowadzonej kontroli i przypomniano, że postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. przekazano do Wójta Gminy Michałowice skargę J. K. w przedmiocie wykonywanych na w/w działce robót. W piśmie PINB poinformowało, że nie stwierdzono wykonywania na terenie w/w działek robót budowlanych, w szczególności realizacji budowli ziemnej, podlegających regulacji ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi Wójt Gminy Michałowice pismem z dnia [...] czerwca 2014r. nie zgodził się ze stanowiskiem PINB wskazując, że na terenie w/w działek realizowana jest budowla ziemna - kopiec, która powinna być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W związku z kolejnym pismem Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] lipca 2015 r. domagającym się informacji na temat podjętych przez PINB działań, organ podjął decyzję o skierowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w w/w przedmiocie. Stanowisko PINB oparte jest na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym tematu budowli ziemnych. Organ wskazał, że powołany przez Wójta Gminy Michałowice w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., skierowanym do PINB, fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2008 r. (sygn. II SA/Rz 731/07, LEX nr 487256) jest wyrwany z kontekstu i tendencyjnie przytoczony; fragment ten bez znajomości całej treści uzasadnienia wyroku może wprowadzić czytającego w błąd. Tymczasem oprócz przytoczonego przez Gminę fragmentu zaznaczono w tym wyroku, iż "Niemożliwym jest uznanie za »budowlę ziemną« każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia niepowodującego powstania widocznej budowli i niemającego na celu w bliższej lub dalsze przyszłości wykonanie jakiegokolwiek obiektu budowlanego". Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 640/12 wskazał, że wykonywanie robót ziemnych związanych z niwelacją terenu nie podlega, co do zasady, reżimowi prawa budowlanego i że aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony winien być zasadniczo wykonany z ziemi, zaś z drugiej strony musi stanowić pewną techniczno - użytkową całość. Z kolei WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 22 sierpnia 2008 r. wskazał, że dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno - użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem robót wykonywanych na w/w terenie polegających na gromadzeniu w jednym miejscu dużej ilości humusu i ziemi nie jest wykonanie budowli ziemnej, lecz zgromadzenie humusu i ziemi dla potrzeb planowanych inwestycji właściciela terenu. Zatem kształt i wielkość "kopca" ulega stale zmianom, w związku z dowożeniem kolejnych mas ziemi. Przedmiotowa hałda ziemi nie powstaje zatem w wyniku wykonywania robót budowlanych. Nie można podać żadnych danych technicznych aktualnej ani docelowej budowli, ponieważ celem właściciela terenu nie jest stworzenie budowli ziemnej o konkretnych parametrach i funkcji lecz gromadzenie ziemi. Zwożenie ziemi, które nie ma na celu stworzenie trwałej budowli ziemnej nie może być uznane za wykonywanie robót budowlanych, podlegających kontroli organów nadzoru budowlanego. Organ podniósł, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lipca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 583/10 WSA w Krakowie stwierdził, że "Ziemia z gruzem nawieziona na działkę, nawet w dużej ilości, nie mająca żadnej konstrukcji, nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Ziemia taka nie stanowi zatem budowli w rozumieniu prawa budowlanego, a jej zwożenia nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, złożonej w sprawie II OW 1367/15 ( dotyczącej wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy gromadzenia gruzu i innych elementów konstrukcyjno – budowlanych na terenie działki nr [...] w miejscowości Wola Więcławska, Gmina Michałowice) Wójt Gminy Michałowice podkreślił, że na szerokości działek [...] nawieziono hałdę ziemi i powstała budowla ziemna - kopiec stwierdzony również przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w trakcie kontroli w dniu [...] kwietnia 2014r. (pismo [...] z dnia [...] maja 2014). Wójt Gminy Michałowice podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury; w przepisie tym wymieniono między innymi budowle ziemne. Takie budowle wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a więc i sporządzenia projektu. Zlekceważenie tego obowiązku może się skończyć koniecznością zalegalizowania lub rozbiórki obiektu. Podkreślono, ze kształt i wielkość kopca ulega stale zmianom, gdyż inwestor planuje na przedmiotowej hałdzie ziemi, po osiągnięciu docelowej wielkości, postawić pomnik (wizualizacja pomnika w aktach sprawy). W kwestii "budowy nasypów ziemi" przywołano stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 731/07), iż "Budowla ziemna oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał czy wykonany z ziemi kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych." Zdaniem Wójta Gminy Michałowice usypane wzniesienie terenu (wysokość ok. 15 m) z ziemi jest budowlą ziemną. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej (w aktach sprawy) przedmiotowy kopiec ma charakter kubaturowy, jest widoczny i istnieje w kategoriach obiektywnych. Tym samym powyższy obiekt podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę dokonane zgłoszenia, wyjaśnienia inwestora oraz stan wykonanych i stwierdzonych robót Wójt Gminy Michałowice zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o zajęcie się sprawą wykonywania robót budowlanych niezgodnie ze zgłoszeniem oraz samowoli budowlanej (wykonany kopiec). Do odpowiedzi na wniosek załączono akta sprawy wraz z płytą CD z dokumentacją fotograficzną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 22), dalej k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie, przy jednoczesnym zawiadomieniu o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z mocy nowelizacji art. 15 p.p.s.a., dokonanej przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), z dniem 15 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spory, o których mowa w art. 4, wydaje postanowienie w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine p.p.s.a. Przez spory, o których mowa w art. 4, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Z istoty sporów, o jakich mowa w art. 4 p.p.s.a. wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia, który organ właściwy jest do rozpatrzenia sprawy hałdy ziemi – nasypu utworzonego w wyniku nawożenia humusu i ziemi na terenie działki nr [...] w miejscowości Wola Więcławska, Gmina Michałowice. Nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego ( art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409, dalej: ustawy - Prawo budowlane), przy czym kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań organów nadzoru budowlanego - art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do art. 80 ust. 2 pkt 1- 3 ustawy - Prawo budowlane zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 4 art. 80 ustawy - Prawo budowlane (ust. 4 dotyczy dziedziny górnictwa), powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 - art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. A zatem, z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, określającego właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego, jednoznacznie wynika, że w sprawach wymienionych w tym przepisie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jako organ pierwszej instancji, sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, zauważyć należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. przekazał Wójtowi Gminy Michałowice pismo J. K. w sprawie robót ziemnych prowadzonych przez M. P. na terenie działek nr [...] w W., a także w sprawie nawiezienia gruzu budowlanego. Wójt Gminy Michałowice prowadzi postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działek nr [...] miejscowości Wola Więcławska, przy czym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. zawiesił to postępowanie, gdyż w dniu 16 czerwca 2014r. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego sprawę samowoli budowlanej, w wyniku której powstał "kopiec" oraz działań inwestora niezgodnych z dokonanym zgłoszeniem robót budowlanych. Wójt Gminy Michałowice powyższe kwestie uznał za zagadnienie wstępne w prowadzonym postępowaniu w sprawie usunięcia odpadów. A zatem, przed Wójtem Gminy Michałowice jest w toku postępowanie w sprawie usunięcia odpadów. Nadto w aktach sprawy II OW 137/15 znajduje się wyjaśnienie M. P. o treści: "w obecności Pani Prezydentowej K. K. otwarliśmy na naszym terenie w Woli Więcławskiej Centrum M. P. Senat Rzeczypospolitej Polski przekazał Bractwu Kawalerów Spiżowych sub una campana pomnik dłuta krakowskiego artysty rzeźbiarza prof. C. D. "M. P.". Postanowiono, że pomnik ten stanie na terenie tego centrum." Gromadzenie materiału - ziemi jest potrzebne na usypanie takiego kopca. W aktach sprawy II OW 137/15, dotyczącej wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy gromadzenia gruzu i innych elementów konstrukcyjno – budowlanych na terenie działki nr [...] w miejscowości Wola Więcławska, Gmina Michałowice, znajdują się także dokumenty dotyczące budowy wspomnianego pomnika na w/w działkach i planowanego odsłonięcia pomnika w lipcu 2016r. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budowli należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, (...) budowle ziemne (...) składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, (...). W tej sytuacji zachodzi konieczność wyjaśnienia, czy działania podjęte przez M. P. związane są z budową wskazanego wyżej pomnika i czy działania te są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia robót budowlanych. Kwestie zaś dotyczące prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, w tym także do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy rozstrzyganie o losach ewentualnej samowoli budowlanej (art. 48-51 ustawy - Prawo budowlane ). Powyższe oznacza, że właściwym do załatwienia niniejszej sprawy jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego w Krakowie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji postanowienia.