I OSK 1228/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 414/14 w sprawie ze skargi P. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 7 października 2014 r. (data wpływu 13 października 2014 r.) K.M., wskazując na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r., nr 5, poz. 24 ze zm.) zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie - w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email - kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w roku 2014. Odpowiadając na ww. wniosek Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego - w Krakowie w piśmie z dnia 14 października 2014 r. wskazał, że nie uzyskał potwierdzenia, iż K.M. jest dziennikarzem. Równocześnie w przedmiotowym piśmie powołując się na treść art. 11 ust.1 w zw. z art. 7 ust.2 pkt 5 ustawy Prawo Prasowe) wskazano m.in., iż do uzyskania informacji prasowej uprawniony jest dziennikarz, Zarząd Okręgowy nie może udzielić informacji prasowej ww. wnioskodawcy. Ponadto we wskazanym piśmie wyjaśniono, że podobnie jak w przypadku informacji publicznej, tak w przypadku informacji prasowej wniosek powinien dotyczyć faktów. Sama informacja jest bowiem skorelowana z pojęciem faktu lub zdarzenia. Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego - w Krakowie zaznaczył także, iż przedmiotowy wniosek nie dotyczy informacji prasowej, a udostępnienia dokumentów poprzez przesłanie ich kopii, zatem rozważył, czy K.M. przysługuje dostęp do wzmiankowanych dokumentów na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzając, że żądane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie zawierają informacji publicznej, stwierdzono, że nie ma możliwości zastosowania art. 3a ustawy Prawo prasowe, ani też przyjęcia, iż K.M. wnioskuje o wgląd do dokumentów jako osoba fizyczna. Pismem z dnia 8 listopada 2014 r. P.G. – Redaktor Naczelny Dziennika "Ł." złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 7 października 2014 r. W wywiedzionej skardze skarżący wniósł o zobowiązanie Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie do udzielenia informacji publicznej zgodnie z ww. wnioskiem w ciągu 14 dni. W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd zauważył, że Polski Związek Łowiecki jest organizacją wykonującą zadania publiczne i jako taki należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienionego w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulegało także jego wątpliwości, że żądane informacje stanowią informacje publiczne o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 148/13). Przedmiotem skargi P.G. jest bezczynność Polskiego Związku Łowieckiego w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez K.M. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że nie ma tożsamości pomiędzy osobą, która wniosek złożyła, a osobą, która domaga się sądowej interwencji. Okoliczność tę Sąd uznał za decydującą dla rozstrzygnięcia sądowego. Stosownie do art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 prawo do informacji publicznej co do zasady przysługuje "każdemu". W rozpoznawanej sprawie owym "każdym" był K.M. i faktu tego nie zmienia to, że wniosek został sporządzony na firmowym papierze z nadrukiem " Łowiecki" Dziennik Myśliwych. Sam wniosek został złożony przez K.M. we własnym imieniu. Tak więc jedyną osobą legitymującą się interesem prawnym w zwalczaniu bezczynności w załatwieniu wniosku jest jego autor – K.M., a nie redaktor naczelny, który może być co najwyżej zainteresowanym faktycznie. Interes faktyczny jednak nie uprawnia do poddania sądowej kontroli działania lub zaniechania organu. Stosownie bowiem do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. skargę do sądu administracyjnego może skutecznie wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak wskazał Sąd, źródła interesu prawnego P.G. nie można poszukiwać w innych przepisach ustawy Prawo prasowe, skoro zwłaszcza on sam określił przedmiot skargi jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej i dla załatwienia wniosku K.M. jako właściwy wskazał tryb przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 Prawa prasowego, w ramach którego przewidziano specyficzne uprawnienie dla redaktora naczelnego, dotyczy odrębnej instytucji prawnej. Zgodnie z nim przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni. Odmowę lub niezachowanie wymogów określonych ustawą, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. W cytowanym przepisie chodzi o więc o inny, niż w rozpatrywanej sprawie, tryb i przedmiot procedowania. Ustawa Prawo prasowe posługuje się zbiorczym określeniem "prasy" rozumiejąc przez nie "publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską" (art. 7 ust. 1 pkt 1). "Prasą" jest zatem zarówno K.M., jak i Redaktor Naczelny P.G., ale ta okoliczność nie ma wpływu na status P.G. w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sama "przynależność do prasy" i pełniona funkcja nie wyposażają P.G. w interes prawny w zaskarżeniu bezczynności w sprawie inicjowanej wnioskiem innego przedstawiciela tejże "prasy". W realiach niniejszej sprawy nie ma więc zachowanej tożsamości pomiędzy osobą wnioskującą o udostępnienie informacji publicznej, a osobą która skarży w tym zakresie stan bezczynności organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.G. – redaktor naczelny dziennika "Łowiecki". Postawił w niej orzeczeniu dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji skarżącego, gdy skarżący jako redaktor naczelny dziennika "Łowiecki" – prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. posiada legitymację do wniesienia skargi administracyjnej na bezczynność organu, który nie odpowiedział na wniosek dziennikarza działającego w imieniu dziennika a nie w swoim własnym. Po drugie, naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez uznanie, że badanie interesu prawnego w sprawach ze skargi na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej oznacza jedynie konieczność ustalenia, czy skarżący jest osobą, która złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy interes prawny w niniejszej sprawie ma dziennika a nie dziennikarz, działający jako osoba fizyczna, gdyż wniosek składany był w imieniu dziennika. Zarząd Okręgowy PZŁ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy na wstępie, że K.M. wnosząc pismo z dnia 7 października 2014 r. nie przedstawił żadnego dowodu wskazującego na swój status dziennikarza dziennika "Łowiecki". Nie jest w tym zakresie wystarczający sam fakt, że wniosek został wniesiony na papierze z logo tego dziennika. Takiego potwierdzenia wskazana osoba nie przesłała do Zarządu Okręgowego PZŁ w Krakowie, mimo że ten zwrócił jej uwagę pismem z dnia 14 października 2014 r., że status wnioskodawcy jako dziennikarza nie został potwierdzony, wobec czego nie może udzielić mu informacji prasowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwy jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że redaktor naczelny czasopisma w ogóle nie może występować w sprawie dotyczącej informacji prasowej, o którą wnioskował inny niż on sam podmiot tj. podlegający mu dziennikarz. Art. 7 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy – Prawo prasowe wyraźnie wszak wskazuje, że prasa "obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską". Wynika z tego, że jeżeli zostaje wniesiony wniosek o informację w imieniu prasy (redakcji czasopisma), to tym samym interes prawny w sprawie (art. 50 § 1 p.p.s.a.) ma także podmiot reprezentujący wskazany zespół, tj. redaktor naczelny. Trafność zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogła jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż ten odpowiada prawu w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. Wynika to bowiem z tego, że aby skarga wniesiona przez redaktora naczelnego czasopisma mogła być skuteczna w sprawie z wniosku osoby podającej się jako dziennikarz czasopisma, to musi być ustalone, że dziennikarz ten jest dziennikarzem danego czasopisma w momencie składania wniosku o informację. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie – mimo pisma Zarządu Okręgowego PZŁ z dnia 14 października 2014 r. – K.M. nie potwierdził, że jest dziennikarzem, uprawnionym do działania w imieniu dziennika "Łowiecki". Dziennikarzem jest zaś według art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. A zatem musi istnieć upoważnienie redakcji do działania w jej imieniu lub stosunek pracy osoby z redakcją – aby można było uznać jednoznacznie, że jest ona dziennikarzem. Tylko rozstrzygnięcie wątpliwości w tej kwestii na rzecz statusu dziennikarza danej osoby pozwala uznać wniesiony wniosek o informację prasową za skuteczny. Wątpliwości tych w niniejszej sprawie K.M. jednak nie wyjaśnił, co czyniło nieskutecznym jego wniosek z dnia 7 października 2014 r. Należy wskazać, że w art. 3a ustawy – Prawo prasowe (u.p.p.) przyjęto, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (w art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.). Stosownie do art. 11 ust. 1 u.p.p. dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy Prawo prasowe, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Powinna zatem wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie powyższej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "Łowiecki". Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy, jak również podszywania się danej osoby pod dziennikarza redakcji przy wykorzystaniu dostępnego jej logotypu. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika, gdyż takie działanie ma charakter co najwyżej następczy i nie wywołuje skutku ex tunc. Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a u.p.p. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy. W rozpoznawanej sprawie K.M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p. na papierze z logiem dziennika myśliwych "Łowiecki". Nie załączył jednak upoważnienia redaktora naczelnego, ani innego dokumentu wskazującego na umocowanie do działania w imieniu tego dziennika. Jak wspomniano, nie uczynił tego także mimo pisma Zarządu z dnia 14 października 2014 r., w którym brak stosownego umocowania wytknięto. Reasumując, aby można było stwierdzić bezczynność organu na wniosek dziennikarza dziennika "Łowiecki", którego redaktorem naczelnym jest skarżący, niezbędne było w sprawie wykazanie, że wniosek pochodzi od prasy. Konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udokumentowanie powyższej okoliczności nie powinno nastręczać zasadniczo żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ zobowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej. Przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty w rzeczywistości nieposiadające takich uprawnień. W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy – Prawo prasowe nie dały podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy, co w konsekwencji skutkuje tym, że sąd administracyjny nie mógł orzec wskutek skargi redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" bezczynności ZO PZŁ w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji prasowej. Nadmienić także wypada niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, że przedmiot żądanej w sprawie informacji nie jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego traktowany jako podlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (zob. szerzej: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., I OSK 301/15). Wyjaśnić na koniec należy, dlaczego skarga nie podlegała odrzuceniu w sprawie jako pochodząca od podmiotu nielegitymowanego. Otóż kwestia tego, czy K.M. wniósł swój wniosek o informację jako dziennikarz dziennika, którego redaktorem naczelnym jest skarżący, dostatecznie legitymując swój status czy też nie – jest kwestią merytoryczną, gdyż determinowało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy materialnie, a nie tylko formalnie (tj. to, czy wniosek ten był skuteczny i jego nierozpatrzenie w terminu stanowiło bezczynność, na którą skargę może wnieść także redaktor naczelny czasopisma). Subiektywne twierdzenie skarżącego redaktora naczelnego, że wnioskodawca dostatecznie wykazał swój status dziennikarza czasopisma, podlega w tym kontekście obiektywnej ocenie sądu administracyjnego. W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga pochodziła od podmiotu legitymowanego, gdyż redaktor naczelny miał interes w przesądzeniu sporu co do zakresu umocowania osoby powołującej się na status dziennikarza jego czasopisma. Stąd zasadne było oddalenie skargi, nie zaś jej odrzucenie. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. vs