IV SA/Wa 2464/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na niezałatwienie w terminie wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu (R. J.) cały uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 złotych (słownie: stu złotych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 37 § 1 w zw. z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność zażalenia R. J. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie dokonania zmiany przeznaczenia działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zagadnienia dotyczące zmiany przeznaczenia terenu mają swoje uregulowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w procedurze sporządzania studium gminnego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W procedurze tej nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 37 K.p.a., a możliwość kontroli sądowoadministracyjnej powstaje dopiero po podjęciu uchwał w sprawie wymienionych aktów. Dlatego, jak skonstatowało Kolegium, wniesienie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. jest niedopuszczalne. R. J., reprezentowany przez adwokata, w piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. wniósł skargę na powołane postanowienie. Stwierdził, że jakkolwiek wniosek o zmianę przeznaczenia nieruchomości ma charakter postulatywny i nie podlega rozpoznaniu w ramach postępowania administracyjnego, to skarżący składał szereg pism dotyczących kwestii zmiany przeznaczenia nieruchomości, nie będących w ścisłym rozumieniu wnioskami o zmianę przeznaczenia nieruchomości, a które powinny zostać rozpatrzone w odpowiednich trybach, w tym w trybie art. 227 K.p.a., czy też w trybie art. 2 ust. 1 u.d.f. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobowiązane było do rozważenia tych kwestii, czego zaniechało. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 6) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ administracji właściwy do rozpatrzenia zażalenia wniesionego (tak jak w przedmiotowej sprawie) w trybie art. 37 K.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 K.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących kwestii (jak w tym przypadku – niezałatwienia sprawy w terminie) wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05. LEX nr 196463). Niezależnie zatem od tego, czy skarżący złożył do organu administracji wniosek, którym wszczął postępowanie administracyjne, czy nie, postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie – także stwierdzające jego niedopuszczalność – nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. Jeżeli strona uważa, że organ administracji pozostaje w zwłoce w zakresie podjęcia aktów wymienionych powyżej w art. 3 § 2 pkt 5) i 6) ppsa, to powinna szukać ochrony w formie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy jednak zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje skargi na bezczynność w stosunku do aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa). Z kolei ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) w art. 101a ust. 1 dopuszcza wprawdzie skargę do sądu administracyjnego w przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez zaniechanie organu gminy (niepodejmowanie uchwały lub zarządzenia), jednakże tylko w przypadku czynności nakazanych prawem. O zwrocie wpisu Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.