II SA/Wa 1179/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły - stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Burmistrz Miasta i Gminy P. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), odwołał A. M. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr [...] im. [...] w P., z dniem [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu zarządzenia podano, iż powodem jego podjęcia jest sytuacja powstała w szkole na skutek nieprzestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Sposób pełnienia funkcji przez Dyrektora Gimnazjum oraz skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką stanowią zagrożenie interesu publicznego oraz istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów szkoły, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do dalszej destabilizacji funkcjonowania szkoły. Organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że: - A. M. zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 ze zm.) była odpowiedzialna za zgodne z prawdą przekazywanie danych do systemu informacji oświatowej. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej ujawniono, iż Dyrektor przedstawiła niezgodne z prawdą dane, które spowodowały niesłuszne naliczenie subwencji oświatowej na rok 2010 i obciążenie Gminy P. zwrotem zawyżonej należnej Gminie P. subwencji, - w dniu [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor przedstawiła do zatwierdzenia arkusz organizacyjny na rok szkolny 2014/2015, w którym wskazała zatrudnienie wszystkich nauczycieli. Dnia [...] maja 2014 r. A. M. złożyła aneks do arkusza organizacyjnego, w którym nie wskazała przydziału godzin dla nauczyciela zatrudnionego na podstawie mianowania. Według jej wyjaśnień z dniem 31 sierpnia 2014 r. nastąpić miało rozwiązanie umowy o pracę w związku ze zmianami organizacyjnymi szkoły, co skutkowało wypłatą odszkodowania ze środków budżetowych szkoły. Prawidłowa polityka kadrowa dyrektora szkoły nie pociągnęłaby za sobą konsekwencji zwolnienia nauczyciela zatrudnionego na podstawie mianowania i wypłaty odszkodowania za zwolnienie. - brak właściwej współpracy Dyrektora z częścią kadry pedagogicznej, narastający w placówce konflikt między nauczycielami a Dyrektorem doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły – harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży, - konflikt między Dyrektorem a kadrą pedagogiczną posiada znamiona dyskryminacji, co wskazano w oświadczeniu przez nauczyciela, który został zwolniony z pracy z przyczyn leżących po stronie szkoły. W zarządzeniu podano ponadto, że z wnioskiem o odwołanie A. M. z funkcji Dyrektora Gimnazjum wystąpiła w dniu [...] stycznia 2015 r. również Rada Pedagogiczna (uchwała Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.), która zarzuciła, iż działania Dyrektora szkoły na terenie placówki nie mają żadnych znamion współpracy. Dyrektor uchyla się od spotkań z nauczycielami i od podejmowania decyzji. W piśmie przedstawiono zarzuty Rady wobec osoby Dyrektora. Organ podniósł też, iż w sposób sprzeczny z regulaminem Rady Pedagogicznej Dyrektor wyznaczyła osobę prowadzącą w czasie jej nieobecności posiedzenie tej Rady wyznaczone na [...] stycznia 2015 r. Następnie aktem z dnia [...] lutego 2015 r. Dyrektor wstrzymała wykonanie uchwały Rady Pedagogicznej podjętej na zebraniu [...] stycznia 2015 r., której przedmiotem była klasyfikacja uczniów za I semestr 2014/2015. W swoim akcie wstrzymującym wykonanie uchwały Rady stwierdziła, iż jest ona niezgodna z § 12 pkt 9 Regulaminu Rady Pedagogicznej, gdyż posiedzeniu z [...] stycznia 2015 r. przewodniczyła osoba upoważniona przez Dyrektora. Przepis regulaminu dopuszcza zaś możliwość powierzenia obrad jedynie członkowi Rady Pedagogicznej wybranemu przez obecnych na zebraniu członków Rady, w drodze głosowania. Zatem to Dyrektor naruszyła przepisy prawa wewnętrznego poprzez udzielenie upoważnienia, a następnie sama sobie to naruszenie prawa zarzuciła wstrzymując klasyfikację uczniów. Konsekwencje sprzecznych z prawem oświatowym działań Dyrektora ponieśli uczniowie szkoły. Zdaniem organu prowadzącego, powyższe naruszenia obowiązków były na tyle istotne, że nie pozwalają na dalsze wykonywanie obowiązków przez obecnego Dyrektora Gimnazjum. Organ prowadzący stoi na stanowisku, iż Dyrektor nie daje gwarancji prawidłowego kierowania szkołą, zapewnienia procesu nauki i wychowania, współpracy z kadrą oraz rodzicami. Zdaniem organu prowadzącego w przedmiotowej sprawie materializuje się przesłanka "szczególnego uzasadnienia przypadku" dającego podstawę do zastosowania przepisu, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organ wskazał, iż zapoznał się z opinią [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] która jest wymagana, ale jak stwierdził jej treść nie wiąże organu prowadzącego. Po jej wnikliwej analizie uznał, iż przedmiotowa opinia jest dowolna i merytorycznie niekompletna. Dlatego też mając na uwadze przywołane w niniejszym uzasadnieniu okoliczności uznał, iż zachodzi konieczność odwołania A.M. – ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr [...] im. [...] w P. Wymienione powyżej poważne nieprawidłowości, ujawnione w działaniach Dyrektora przez organ prowadzący, w szczególności realna utrata zdolności kierowniczych (w tym przewodniczenia radzie pedagogicznej) pozwalają w pełni na uznanie, że dalsze zezwolenie przez organ prowadzący na kierowanie placówką przez A. M. nie jest uzasadnione i możliwe, w szczególności ze względu na realne zagrożenie destabilizacją organizacyjną w kierowanej jednostce, a także ze względu na grożącą eskalację niepożądanych sporów w ramach grona pedagogicznego. Na powyższe zarządzenie A. M. złożyła zażalenie, które organ potraktował jako wezwanie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i w piśmie z dnia 25 maja 2015 r. podtrzymał swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. W skardze na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2015 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż wymienione w zarządzeniu zdarzenia, nie wyczerpują podstaw do odwołania ze stanowiska bez wypowiedzenia, a wręcz są wymieniane w orzecznictwie jako przesłanki, które nie dają podstaw do odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Decyzja w sprawie odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego, oparta jest na uznaniu organu, jednak jest ono uzależnione od wystąpienia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Taki szczególnie uzasadniony przypadek, dotyczy sytuacji nadzwyczajnych, zupełnie wyjątkowych, które dają podstawę organowi odwołującemu ocenić, iż dalsze kierowanie szkołą przez dyrektora stanowi istotne zagrożenie osiągnięcia jej celów. W pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora, ale obejmuje ono tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół, świadczący o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły. W podjętym zarządzeniu, oprócz ogólnikowego wskazania i lakonicznego opisu zarzutów kierowanych pod adresem dyrektora gimnazjum organ nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie negatywne skutki dla kierowanej przez niego szkoły wywołałyby pozostawienie jej na zajmowanym stanowisku dyrektora. Jako zarzut w uzasadnieniu odwołuje się organ do procedury zatwierdzania arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2014/2015. Tymczasem zgodnie z orzeczeniem WSA w Rzeszowie (wyrok z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1145/12), organ prowadzący nie ma uprawnień do ustalania wytycznych dotyczących wewnętrznej organizacji pracy szkoły, nie może wydawać zarządzeń dotyczących sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych czy zatrudniania nauczycieli i innych pracowników. Autonomię dyrektora szkoły w tym zakresie potwierdza Karta Nauczyciela i ustawa o systemie oświaty. Skarżąca wskazała, iż parametry bonu organizacyjnego dla szkół określone są w Sigmie i na tej podstawie przy ograniczeniu godzin dydaktycznych została zmuszona do złożenia aneksu i rozwiązania umowy o pracę z nauczycielem, dla którego brak było godzin dydaktycznych. Podała, iż jednostronna, nieprawdziwa ocena, że "narastający w placówce konflikt między nauczycielami a dyrektorem doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły – harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży", nie ma w rzeczywistości miejsca i organ nie podaje żadnego przykładu na poparcie tej tezy. Również twierdzenie, o "dyskryminacji" nauczyciela, który został zwolniony z pracy z przyczyn leżących po stronie szkoły przed wydaniem wyroku przez Sąd Pracy, jest nadużyciem i nosi cechy pomówienia. Kolejnym przykładem jest nieprawdziwe stwierdzenie, że konsekwencje sprzecznych z prawem oświatowym działań Dyrektora ponieśli uczniowie szkoły, gdyż Kuratorium Oświaty w W. pismem z dnia [...] marca 2015 roku stwierdziło ważność uchwał Rady Pedagogicznej z [...] stycznia 2015 r. Uznanie, że Dyrektor narusza przepisy wstrzymując Uchwały podjęte w sposób sprzeczny z regulaminem bez zapoznania się ze złożonymi wyjaśnieniami również można zakwalifikować jako pomówienie. Kolejną niezrozumiałą treścią uzasadnienia jest stwierdzenie, że opinia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] "jest dowolna i merytorycznie niekompletna" i jako taka "jej treść nie wiąże organu prowadzącego". Jeśli zaś chodzi o nieprawidłowości polegające na wykazaniu błędnych danych stanowiących podstawę naliczenia części subwencji oświatowej za rok 2010, to pracownik odpowiedzialny za ich podanie złożył podanie o rozwiązanie umowy o pracę, w związku z czym odstąpiono od wdrażania postępowania dyscyplinarnego. Skarżąca zauważyła, że budżet szkoły, a co za tym idzie budżet miasta i gminy P. nie poniósł z tego tytułu żadnych strat, ponieważ zwracana jest tylko kwota nadpłacona bez odsetek. Podkreśliła brak konsekwencji w ocenie organu, gdyż wiedzę o nieprawidłowym naliczeniu subwencji posiada on od maja 2014 roku, a w październiku 2014 roku przyznał "Nagrodę Burmistrza Miasta i Gminy P.... dziękując za wspaniałą pracę oraz pasję i entuzjazm włożone w wychowanie i edukację młodego pokolenia...". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to więc kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając zaskarżone zarządzenie według powyższych kryteriów stwierdzić należy, iż narusza ono prawo. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy P. wydane zostało na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że użyte w tym przepisie pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" należy interpretować zawężająco i o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych (np. gdy w sposób istotny zostały naruszone obowiązki pracownicze – art. 52 § 2 kodeksu pracy), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Przy czym z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska, przedmiotowe zarządzenie winno zawierać uzasadnienie, w którym przedstawione muszą być okoliczności spełniające, zdaniem organu, przesłankę przypadku szczególnie uzasadnionego". Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano okoliczności, które stanowiły podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże nie wykazano w sposób przekonywujący, że zarzuty podniesione wobec dyrektora obligują do zastosowania trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W sprawie skarżąca zaprzeczyła stawianym jej zarzutom. Wskazała, iż nieprawidłowości w zakresie podania błędnych danych stanowiących podstawę naliczenia części subwencji oświatowej za 2010 r. obarczały pracownika odpowiedzialnego za przedstawienie tych danych oraz, że ani szkoła, ani też organ, nie ponieśli z tego tytułu strat. Podała, iż wiedzę o nieprawidłowym naliczeniu subwencji organ posiada od maja 2014 r., zaś w październiku 2014 r. przyznał dyrektorowi szkoły nagrodę Burmistrza Miasta i Gminy P. Skarżąca wyjaśniła, w jakich okolicznościach doszło do rozwiązania umowy o pracę z nauczycielem, zaś zarzut o jego dyskryminacji uznała za pomówienie. Jednocześnie nie zgodziła się z oceną organu, iż konflikt między nauczycielami i dyrektorem doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły. [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar odwołania A. M. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum nr [...] w P. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W piśmie do Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2015 r. wskazał wyniki sprawowanego nadzoru pedagogicznego (4 kontrole planowane w latach 2010-2013) w Gimnazjum nie wykazują naruszenia prawa przez dyrektora szkoły. W opinii [...] Kuratora Oświaty zawarte w wystąpieniu organu uzasadnienie, odnoszące się głównie do realizacji zadań przez dyrektora w poprzednich latach, będących w kompetencjach organu prowadzącego szkołę, jest niewystarczające do zastosowania tej formy odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przytoczona argumentacja nie daje podstaw do stwierdzenia, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów oraz, że może być szkodliwe dla interesu publicznego. Twierdzenia organu, iż przedstawiona opinia [...] Kuratora Oświaty jest dowolna i merytorycznie niekompletna są gołosłowne i nie zostały poparte żadną argumentacją. Opinia ta wskazuje natomiast, że podane przez organ okoliczności, które stanowiły podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska, nie dają podstaw do stwierdzenia, że dalsze kierowanie szkołą przez dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów oraz, że może być szkodliwe dla interesu publicznego. Uznając, że wskazane przez organ okoliczności nie stanowiły szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.