VII SA/Wa 810/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. K., – stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. Ż. i W. Ż. pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 na lokal usługowy (kancelaria prawna) wraz z wykonaniem schodów zewnętrznych do lokalu 1, położonego w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] w [...], w części dotyczącej przebudowy lokalu nr 1, – w pozostałej części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 odmówił stwierdzenia nieważności. Wojewoda [...] uznał, że inwestorzy T. Ż. i W. Ż. nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bowiem zgoda [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na wykonanie zamierzonych robót budowlanych była niewystarczająca. Zdaniem organu na wykonanie schodów zewnętrznych do lokalu nr 1 powinni wyrazić zgodę wszyscy właściciele lokali mieszkaniowych stanowiących odrębny przedmiot własności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzje z dnia [...] lutego 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania T. Ż. i W. Ż. uchylił w zaskarżonej części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu organu wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W konsekwencji organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpoznać sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Złożenie odwołania jedynie co do części decyzji skutkuje jej uostatecznieniem się w pozostałej części po upływie terminu do złożenia odwołania przez strony postępowania. Z uwagi na zakres wniesionego odwołania, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., poddana została kontroli wyłącznie w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na przebudowę obejmującą wykonanie schodów zewnętrznych, zmianę balustrady osłonowej loggii oraz poszerzenie otworu drzwiowego i zwężenie otworu okiennego w ścianie od strony loggii. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wskazał, że inwestorzy – T. Ż. i W. Ż. – do wniosku z 12 kwietnia 2013 r., o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ewid. [...] w [...]) na cele budowlane. Z uwagi na fakt, iż ww. działka inwestycyjna położona jest na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] w dniach [...] listopada 2005 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie byli zobowiązani do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Do oświadczenia dołączona została zgoda Spółdzielni Mieszkaniowej na wykonanie robót budowlanych objętych projektem. W ocenie organu przedłożone przez inwestorów oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust .4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane było prawidłowe, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej i brak było podstaw do jego kwestionowania. Powołując się na orzecznictwo sądowodaministracyjne organ uznał, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym, gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą uregulowania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 32 ust. 4 pkt 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentacji M. K. organ wskazał, że zarzuty strony dotyczące wyrażenia w imieniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] zgody na realizację spornej inwestycji przez podmiot nieuprawniony do jej reprezentacji, brak zgody osób posiadających odrębną własność lokali, brak udziału skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, jak również zarzuty zacienienia przez projektowane schody okien lokalu znajdującego się poniżej lokalu przebudowanego (na projekcie ww. okna nie zostały uwidocznione) uznał, że powyższe okoliczności mogą stanowić ewentualne przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. nie zaś przesłanki do stwierdzenia nieważności. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., w kontrolowanej części, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), z rażącym naruszeniem innych przepisów prawa, bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), była niewykonalna w dniu jej wydania a niewykonalność ta miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą ( art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa ( art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. wniosła M. K.. Decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz uznanie, iż inwestorzy T. Ż. i W. Ż. załączyli prawidłowe oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja z dnia [...] czerwca 2013, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podnosząc powyższe skarżąca wzniosłą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., wydana w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] dnia [...] czerwca 2013 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] w [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucja procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. j. Borkowski, B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze – które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94. OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn.. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23’ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn.. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wskazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. W ocenie Sądu organ niewadliwie uznał, że w niniejszej sprawie do takiego kwalifikowanego naruszenia prawa nie doszło. Wskazać należy, co słusznie także podkreślił organ nadzoru, że inwestorzy T. Ż. i W. Ż. ubiegając się o przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy spełnili wszystkie wymagania określone przepisami Prawa budowlanego. Organ architektoniczno-budowlany przed udzieleniem pozwolenia na przebudowę dokonał sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na wskazanym terenie miasta [...] i jego kompletności oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń (inwestorzy przedłożyli zgodę Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] marca 2013 r. na zbliżenie schodów zewnętrznych do krawędzi jezdni ul. [...]). Inwestorzy także, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego braku po stronie inwestorów prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane wyjaśnić należy, że od 11 lipca 2013 r. w Prawie budowlanym obowiązuje regulacja, zgodnie z którą zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (za pomocą odpowiednich dokumentów) przewidziane jest złożenie, przez inwestora pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Oznacza to, że inwestor nie musi udowadniać, a organ nie ma kompetencji do tego, alby badać prawdziwość złożonego oświadczenia w tym przedmiocie. Treścią oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest deklaracja o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 11 cytowanej ustawy oznacza posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. W sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. T. i W. Ż. takie oświadczenie złożyli, a nadto przedłożyli zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej, na wykonanie robót budowlanych objętych projektem. Wobec powyższego należało uznać za prawidłową dokonaną przez organ ocenę, że w okolicznościach niniejszej sprawy wobec spełnienia wszystkich wymogów określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust.4 Prawa budowlanego. Prezydent [...] nie mógł odmówić pozwolenia na budowę. Wobec braku naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego podniesiony zarzut zaistnienia kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nie może być skuteczny. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, który Sąd orzekający w pełni podziela, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym, gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą uregulowania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1887/11, Lex 1/33774, wyroku z dnia 21 czerwca 2013r., sygn. Akt VII SA/Wa 160/13, Lex 1681787). W tym stanie rzeczy Sąd uznał za trafną ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawioną w zaskarżonej decyzji, co do braku kwalifikowanej wadliwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1–7 Kpa, kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Z wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.