VI SA/Wa 2384/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w W. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. cofającą M. sp. z o.o. z siedzibą w K. (skarżącej w niniejszej sprawie), zezwolenie udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej punktu gry na automatach o niskich wygranych mieszczącego się w P. przy ul. K. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w [...] punktach na terenie województwa [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w C. poinformował Dyrektora Izby Celnej w W., że w punkcie gier na automatach, o niskich wygranych mieszczącym się w P. przy ul. K. skarżąca nie wykonywała działalności objętej ww. zezwoleniem. Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej punktu mieszczącego się w P. przy ul. [...]. Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) w związku z art. 8 i art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm.,) cofnął skarżącej, zezwolenie udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej punktu gry na automatach o niskich wygranych mieszczącego się w P. przy ul. K. Organ wskazał w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm.), zgodnie z którym organ właściwy w sprawie udzielania koncesji lub zezwoleń, w drodze decyzji cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. W punkcie gry na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w P. przy ul. K. skarżąca nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Organ podkreślił, iż zaprzestanie działalności nie było następstwem działania siły wyższej, o czym świadczy dokonane przez stronę zgłoszenie przemieszczenia eksploatacji automatu H. nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...] od dnia [...] czerwca 2009 r., J. nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...] od dnia [...] czerwca 2009 r. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dyrektor Izby Celnej w W. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2012r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podstawą prawną powołaną przez organ w decyzji był art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji Podatkowej w zw. z art. 8 i art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1504 ze zm.). W ocenie organu bezspornym jest, że skarżąca dokonanymi czynnościami nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Organ podkreślił, że działalność w zakresie urządzania gier jest szczególnym rodzajem działalności, która ze względu na swój charakter wymaga szczególnej kontroli i nadzoru. Istotnym elementem nadzoru i kontroli nad rynkiem gier hazardowym jest zapewnienie prowadzenia tej działalności zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Na podmiocie, który uzyskał zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych spoczywa obowiązek prowadzenia tej działalności zgodnie z przepisami prawa, uzyskanym zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem gier na automatach o niskich wygranych. Zdaniem organu nie budzą wątpliwości użyte w przepisie art. 59 pkt 4 pojęcia "zaprzestania" i "niewykonywanie", które nie są tożsame. Okres niewykonywania działalności był dłuższy, niż wskazane w przepisie 6 miesięcy, co potwierdza pismo Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] lipca 2012 r. Dlatego zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego przejawiający się w niewyjaśnieniu pojęć zaprzestanie prowadzenia działalności jest niezasadny. Cofnięcie zezwolenia nie zależy od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności i jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ jest ustalenie, że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Strona od powyższej decyzji wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121 § 1 i 2 w zw. z art. 122 w zw. z art. 124 w zw. z art. 180 § 1 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 188 w zw. z art. 191 ustawy z 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., nr 749) w zw. z art. 8 w zw. ustawy z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej u.g.h.) poprzez niezasadne niedopuszczenie oraz nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu z przesłuchania świadka zgłoszonego przez stronę w toku postępowania, w szczególności na okoliczność, iż strona realizowała działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier będącym przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, w szczególności na okoliczność braku podstaw do przyjęcia, iż strona zaprzestała oraz nie wykonywała prowadzenia tej działalności, w sytuacji, gdy dowód ten miał podstawowe znaczenie z punktu widzenia przedmiotu postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 pkt 4) w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z 29.07.1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004, nr 4, poz. 27 ze zm., dalej u.g.z.w.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż: a) użyte w art. 59 pkt 4) u.g.h. określenie "zaprzestanie" oznacza "zaprzestanie działalności w ogóle w zakresie gier na automatach o niskich wygranych", b) użyte w art. 59 pkt 4) u.g.h. określenie "niewykonywanie" oznacza "nie urządzanie gier na automatach o niskich wygranych", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw do przyjęcia wskazanego rozróżnienia, gdyż zarówno określenie "zaprzestanie" jak i określenie "niewykonywanie" dotyczy działalności objętej zezwoleniem na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w ogólności; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 pkt 4) w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 35 ust. 1 u.g.z.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jedynym przejawem aktywności strony posiadającej zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest czynna eksploatacja automatów do gier o niskich wygranych, w sytuacji, gdy przejawy prowadzenia działalności podmiotu posiadającego wspomniane zezwolenie mogą być znacznie szersze, zwłaszcza, że ustawa wprost wskazuje, iż zezwolenie obejmuje "urządzanie i prowadzenie działalności", a nie tylko "prowadzenie działalności", do czego ograniczył je organ rozpoznający sprawę, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 pkt 4) w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z art. 138 ust. 2 u.g.h. wynika, iż art. 59 pkt 4) u.g.h. powinien być stosowany do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h., podczas gry prawidłowa wykładnia tego przepisu, z uwzględnieniem konieczności jego "odpowiedniego stosowania" prowadzi do wniosku, iż art. 59 ust. 4) u.g.h. nie powinien być stosowany do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h., 5. z ostrożności naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 pkt 4) w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z art. 138 ust. 2 u.g.h. wynika, iż art. 59 pkt 4) u.g.h. stosowany odpowiednio nie powinien być stosowany do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h., 6. z ostrożności naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 210 § 1 pkt 6) i § 4 w zw. z art. 121 § 1 i 2 w zw. z art. 122 w zw. z art. 124 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 w zw. z art. 59 pkt 4) w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 w zw. z art. 135 u t. 2 u.g.h. wskutek braku wskazania oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia sposobu odpowiedniego stosowania art. 59 pkt 4) w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.h. Wniosła o uchylenie w całości obydwu wydanych w sprawie decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, pozostając przy dotychczasowym stanowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1268) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, przy czym ta kontrola zgodnie z § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej cyt. jako p.p.s.a.) Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 ust. 2 ww. ustawy do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, do których zalicza się skarżąca, co bezsporne, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym, że organem właściwym jest organ właściwy do udzielania zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, tj. Dyrektor Izby Celnej w W. Zgodnie z art. 59 ustawy o grach hazardowych organ właściwy w sprawie udzielania koncesji lub zezwoleń, w drodze decyzji cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadkach w tym przepisie wskazanych w tym w przypadku, o którym mowa w pkt 4 tj. zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba, że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Skoro zatem organ powziął, w związku z pismem Urzędu Celnego w C. informację, iż skarżąca we wskazanym punkcie nie prowadzi działalności to był zobligowany do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia i rozstrzygnięcia bez konieczności uprzedniej oceny celowości zastosowania powołanego przepisu. Jak wynika z akt sprawy Strona w punkcie gier na automatach o niskich wygranych znajdującym się w P. przy ul. K. nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem Dyrektora Izby Skarbowej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. W tym miejscu podkreślić należy, iż niewykonywanie działalności wymienionej powyżej nie było następstwem działania siły wyższej, o czym świadczy dokonane przez Stronę zgłoszeń z dnia [...] czerwca 2009 r. dotyczące przemieszczenia eksploatacji automatu: H. nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...] od dnia [...] czerwca 2009 r.; J. nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...] od dnia [...] czerwca 2009 r. Powyższe oznacza, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, skutkujące cofnięciem zezwolenia w części dotyczącej ww. punktu. Jak wynika z art. 64 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, z późn. zm.) przed rozpoczęciem działalności oraz po przerwie trwającej nie dłużej niż 3 miesiące w podmiotach prowadzących działalność gospodarczą podlegającą kontroli (tu: gry na automatach o niskich wygranych) przeprowadza się urzędowe sprawdzenie. Z cytowanego już pisma Naczelnika Urzędu Celnego w C. wynika, że Skarżąca nie złożyła w okresie 6-miesięcy zgłoszeń dotyczących wznowienia tej działalności, co potwierdza niewykonywanie działalności w powyższym zakresie przez okres 6 miesięcy. Dyrektor Izby Celnej w W. dokonując wykładni przepisu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych doszedł do przekonania że przepis ten jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia w części dotyczącej punktów gier, w których stwierdzono że Skarżąca nie urządza gier na automatach o niskich wygranych nie zależy w żaden sposób od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci zaprzestania działalności lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy przedmiotowej działalności. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej. Analiza stanu faktycznego sprawy doprowadziła do konkluzji, iż niewykonywanie działalności w wymienionym punkcie gry nie było spowodowane siłą wyższą, rozumianą jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do powołującego się na nią podmiotu. Powyższe stanowisko potwierdzone jest szeroko w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w analogicznych sytuacjach, jak w przedmiotowej sprawie, wydają rozstrzygnięcia, stosując bezpośrednio art. 59 ust. 4 ustawy o grach hazardowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1371/12 oraz z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1202/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 242/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 43/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 343/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 179/12). Powyższe orzeczenia potwierdzają prawidłowość ustaleń organów I i II instancji, iż niewykonywanie działalności w wymienionym punkcie gry nie było spowodowane silą wyższą! a co za tym idzie, że Dyrektor Izby Celnej w W. był w tej sytuacji zobligowany do cofnięcia zezwolenia w tej części. W tym miejscu dodatkowo zauważyć należy, iż podobna do art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych regulacja prawna zawarta była także w art. 52 ust. 2 pkt 4 obowiązującej do końca 2009 r. ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach hazardowych i zakładach wzajemnych, z tym, że poprzednio skutek w postaci cofnięcia zezwolenia następował już po upływie 3 miesięcy od zawieszenia prowadzonej działalności. Dyrektor Izby Celnej w W. ustalił, że Spółka nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem, a Spółka dowodów przeciwnych nie przedstawiła. Dlatego też istniała podstawa do zastosowania przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h., którego konsekwencją było cofnięcie Skarżącej ww. zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej wyżej wymienionego punktu gier na automatach o niskich wygranych. Należy zauważyć, że ustawodawca przewidział tylko jeden wyjątek, którego ziszczeniu uchroniło by Spółkę od sankcji wynikającej z art. 59 pkt 4 mianowicie sytuacja, w której niewykonywanie przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, było następstwem działanie siły wyższej. Spółka na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów, że niewykonywanie przez nią działalności było następstwem działania siły wyższej. Podkreślić przy tym należy, iż w istocie skarżąca ustaleń faktycznych organu nie kwestionuje. Podkreśla jedynie, iż przejawy prowadzenia działalności w powyższym zakresie mogą być szersze i w braku niezweryfikowania wszystkich tych przejawów dopatruje się wadliwość procesowej decyzji twierdząc, iż brak czynnej eksploatacji automatów nie może świadczyć o zaprzestaniu lub niewykonywaniu działalności. W tym zakresie uwzględniania jednak wymaga okoliczność, iż przedmiotem zezwolenia, co bezsporne jest prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, której istotą jest eksploatacja tych automatów, a nie jak uznaje strona np. uiszczanie opłat z tytułu posiadania zezwolenia i podejmowania różnego rodzaju czynności organizacyjnych w punkcie gier. Z tego tez względu ustalenia poczynione przez organy w rozpoznawanej sprawie uzasadniały zastosowanie art. 59 pkt 4 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, przy tym, że przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie zależy w żaden sposób od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci zaprzestania działalności lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy przedmiotowej działalności. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej a taki stan rzeczy, co trafnie ustalił organ, a strona w tym zakresie stanowiska organu nie podważa, w sprawie nie zachodzi. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego przejawiający się w niewyjaśnieniu przez organ pojęć "zaprzestanie" i "niewykonywanie" działalności. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ powołując się na definicję tych pojęć zamieszczoną w Słowniku współczesnym języka polskiego pod red. prof. dr. hab. Bogusława Dunaja, w wyczerpujący sposób wyjaśnił ich znaczenie i wskazał że użyte w przepisie art. 59 pkt 4 pojęcie "zaprzestania" to zaprzestanie działalności w ogóle w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Natomiast "niewykonywanie" oznacza sytuację, która wystąpiła w niniejszej sprawie, tzn. ustalono w sposób bezsporny, że skarżąca faktycznie nie wykonywała działalności określonej w zezwoleniu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.