VII SA/Wa 1132/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 31 § 1-2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po zapoznaniu się z wnioskiem [...] Stowarzyszenia Przeciwdziałania [...]" z dnia [...] stycznia 2015 r. sprecyzowanym pismami z dnia 28 stycznia 2015 r. oraz z dnia 23 lutego 2015 r. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce o nr ew. [...]położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, na opisane powyżej żądanie stowarzyszenia w przedmiocie wszczęcia w trybie art. 31 k.p.a. postępowania w odniesieniu do opisanej powyżej decyzji pozwolenia na użytkowanie. Stowarzyszenie wskazało, że: "jak wynika z wyroku NSA z dnia 21.11.2014r. organizacja ma prawo do kwestionowania nawet decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, co też czyni w niniejszej sprawie albowiem anteny są zawieszone na obiekcie na wysokości około 2 metrów niżej niż określono to w decyzjach poprzedzających wydanie tej decyzji". Do wniosku dołączono statut [...] Stowarzyszenia [...]z dnia [...]września 2007r. Ponadto w wyniku wezwania przez organ stowarzyszenie wskazało, iż występuje w interesie społecznym czyli na prośbę mieszkańców [...] oraz z obowiązku nałożonego na organizację przez ustawodawcę. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna, czyli w tym przypadku [...] Stowarzyszenie [...]" może wystąpić w sprawie dotyczącej innej osoby z wnioskiem o wszczęcie postępowania, gdy przewiduje to jej statut i przemawia za tym interes społeczny. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny. Dalej przepis stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organizacji społecznej służy zażalenie. Organ podkreślił, że analiza statutu [...] Stowarzyszenia [...]potwierdza, że jednym z jego celów jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym m.in. przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. W myśl art. 31 k.p.a. postępowanie administracyjne musi dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku osoby, która może być uznana stronę tego postępowania. Oznacza to, że jeżeli [...] Stowarzyszenie [...] żąda wszczęcia postępowania nieważnościowego, to innymi osobami w rozumieniu komentowanego przepisu będą jedynie te osoby, które mogą być stronami postępowania dotyczącego stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce o nr ew. [...]położonej przy ul. [...]. Organizacja społeczna nie może zatem żądać wszczęcia postępowania, które nie dotyczyłoby interesu prawnego lub obowiązku jakiegokolwiek podmiotu mogącego z tej przyczyny uzyskać status strony postępowania administracyjnego. Tymczasem, Stowarzyszenie [...]" wystąpiło o wszczęcie postępowania na prośbę mieszkańców [...]. Nie jest zatem dopuszczalne pozytywne rozpatrzenie wniosku organizacji społecznej, która nie wskazała konkretnej osoby, w interesie której żąda wszczęcia postępowania, powołując się jedynie na nieograniczony krąg zainteresowanych mieszkańców. Organ podkreślił, że jedyną strona postępowania o pozwolenie na użytkowanie była [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - czyli inwestor. Stowarzyszenie nie wskazało "innej osoby", której prawa zostałyby naruszone. Tym samym należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Stowarzyszenia [...]z siedzibą w [...]na opisane powyżej postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wniosek żalącego się stowarzyszenia nie uzasadnia wszczęcia postępowania w trybie art. 31 k.p.a. Organ wskazał, że analiza statutu [...]Stowarzyszenia [...] (§ 7 Rozdziału II ) potwierdza, że jednym z jego celów jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem jednak o możliwości wszczęcia postępowania decyduje również przesłanka dotycząca praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania. Jednak przepis art. 31 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie dotyczy "innej osoby", co należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby będącej stroną tego postępowania. Jeżeli [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] żąda wszczęcia postępowania nieważnościowego, to innymi osobami w rozumieniu wskazanego przepisu będą jedynie te osoby, które mogą być stronami postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wybudowanej na działce nr [...]przy ul. [...]. Tymczasem z wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r., wynika, że stowarzyszenie wystąpiło o wszczęcie postępowania na prośbę mieszkańców [...]. Organ podkreślił, że nie jest dopuszczalne pozytywne rozpatrzenie wniosku organizacji społecznej, która nie wskazała konkretnej osoby, w interesie której żąda wszczęcia postępowania, ale jedynie nieograniczony krąg zainteresowanych mieszkańców. Wykładnia art. 31 k.p.a. wskazuje, że w razie, gdy organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania, to oczywiste jest, że tymi innymi osobami będą wyłącznie strony tego postępowania. Jedyną zaś stroną postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...]wybudowanej na działce nr [...]przy ul. [...] jest inwestor – [...] Telefonia Komórkowa "[...]" Sp. z o.o. Organ podkreślił, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), na podstawie którego została wydana ww. decyzja organu powiatowego przewiduje - "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07, art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Z akt zgromadzonych w sprawie niniejszej wynika zaś, że ww. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...]o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo organ podniósł, że zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym krąg podmiotów winien być ustalany w oparciu o treść art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stroną tego postępowania jest tylko inwestor. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzonym na mocy art. 1 ust. 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. z 2003 i\, Nr 80, poz. 719 (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2008 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 579/08). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosło [...] Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w [...]. Postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust 7 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż organ nie może wszcząć z urzędu postępowania albowiem jest to prawnie niedopuszczalne i to nawet wtedy, kiedy organizacja uprawdopodobni, iż może być zagrożone zdrowie, życie oraz mienie mieszkańców [...] z uwagi, iż inwestycja jest użytkowana niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz umarzającą postępowanie środowiskowe; naruszenie art. 38 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż ochrona zdrowia i życia nie podlega ochronie z uwagi na brzmienie art. 59 ust 7 ustawy prawo budowlane; naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organizacja ma wskazać osobę w imieniu, której występuje w sprawie gdzie stroną jest tylko inwestor, pomimo cyt. " że zarówno WSA jak i NSA oraz sam organ nie akceptują tego stanowiska". Powołując się na ww. zarzuty stowarzyszenie wniosło o uchylenie skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia oraz cyt. "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor, prezes zarządu [...]wskazał, że cyt. "jako osoba o wybitnych zdolnościach w zakresie interpretacji przepisów prawa ( w tym budowlanego oraz administracyjnego) oraz o nieprawdopodobnej zdolności logicznego rozumienia pomimo braku jakiekolwiek wykształcenia w tym kierunku (Sawant - osoba o zdolnościach nie dostępnych dla normalnego obywatela, którego mózg dokonuje ciągłej ewolucji-geniusz) postara się precyzyjnie wyjaśnić zastrzeżenia organizacji, co do absurdalnego stanowiska organu". Następnie stwierdzono, że w niniejszej sprawie cyt. "stanowisko budzi zdumienie albowiem Pani [...]w identycznej sprawie wszczyna na wniosek organizacji postępowanie z urzędu, choć w niniejszej sprawie twierdzi, iż jest to prawnie niedopuszczalne. Dodatkowo w/w wie, że WSA w Warszawie VII SA/Wa 1762/12 w dniu 08.01.2013 roku nie podzieli identycznego poglądu organu a NSA II OSK 1086/13 zaakceptował stanowisko sądu w dniu 21.11.2014 roku." Wskazano, że cyt. "złożenie niniejszej skargi jest konieczne albowiem stanowisko organu ma sprzyjać powstawaniu patologii w organach nadzoru budowlanego z uwagi, iż organ wydający pozwolenie na użytkowanie obiektu wybudowanego niezgodnie z otrzymanymi pozwoleniami może być przekonany, iż jego decyzja nie będzie podlegać weryfikacji tak jak w niniejszej sprawie. Dla Pani [...] życie oraz zdrowie nie ma żadnej wartości, co potwierdza stanowisko zajęte w niniejszej sprawie gdzie organizacja udowodniła, iż środki anten są zawieszone ponad 2 metry niż powinny być zgodnie z otrzymanym pozwoleniem na budowę". Stwierdzono także, że organ w niniejszej sprawie uniemożliwia organizacji społecznej działań na rzecz społeczeństwa a co z tym idzie również państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. W sprawie niniejszej sąd kontrolował rozstrzygnięcie, którym w trybie art. 31 k.p.a. po zapoznaniu się z wnioskiem [...] Stowarzyszenia [...] odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce o nr ew. [...]położonej przy ul. [...] (dla której to inwestycji wydana było opisana wyżej decyzja pozwolenie na budowę). Przypomnijmy, stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Jak wynika z ww. przepisu organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania - w sprawie dotyczącej innej osoby. Kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności przedmiotowego w sprawie wniosku złożonego w trybie art. 31 k.p.a. ma wykładnia określenia "w sprawie dotyczącej innej osoby". Jak wskazano powyżej wniosek stowarzyszenia zmierzał do wszczęcia w ww. trybie postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia opartego na art. 59 ustawy Prawo budowlane a wydanego w stosunku do inwestycji realizowanej, co istotne, na podstawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 59 ust 7 wyżej wymienionej ustawy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przy czym utrwalony jest pogląd, że ww. przepis art. 59 ust. 7 ma zastosowanie po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Przystępując do użytkowania inwestor ma obowiązek wykazać wykonanie budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę. Interesy innych podmiotów, mających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, były chronione w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podmiotom tym przysługiwał bowiem wówczas przymiot strony – do dnia wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. na podstawie art. 28 k.p.a., zaś od dnia 11 lipca 2003 r. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07, niepublikowany, treść w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji przyjąć trzeba, że podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie. Odnosi się to także do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 825/11 , LEX nr 1083695 - podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie. W orzecznictwie także wskazuje się, że organizacja społeczna nie jest uprawniona do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 479/11). Wracając do wykładni art. 31 § 1 k.p.a., stwierdzić należy - przepis może mieć zastosowanie, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku "innej osoby", ale będącej stroną tego postępowania. Jeżeli organizacja żąda wszczęcia postępowania w tym trybie, to musi to czynić w imieniu innych osób w rozumieniu ww. przepisu a tymi będą tylko te, które mogą być stronami postępowania. W okolicznościach postępowania objętego niniejszym wnioskiem stowarzyszenia, o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, stroną może być li tylko inwestor. W świetle powyższych wskazań stwierdzić należy, że stowarzyszenie powołało się na interes podmiotów, które nie mają przymiotu strony w postępowaniu objętym wnioskiem – mieszkańców [...]. Organizacja społeczna nie może żądać wszczęcia postepowania, które nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku jakiegokolwiek podmiotu mogącego z tej przyczyny uzyskać status strony tego postępowania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.